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Abgeordnetenkorruption

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Das herausragende Charakteristikum von Abgeordnetenkorruption in Deutschland ist, dass sie nur in sehr eng definierten Fällen verboten ist. Der Bundesgerichtshof bezeichnete 2006 das lasche Antikorruptionsgesetz als "symbolische Gesetzgebung". Er forderte den Gesetzgeber zum Handeln auf, da "weite Teile von als strafwürdig empfundenen Manipulationen"[1] derzeit nicht unter Strafe stünden.

Aktuelle Rechtslage

Bereits im Jahr 1953, also in der ersten Legislaturperiode des Bundestages, wurde das Strafrecht so geändert, dass die Abgeordnetenbestechung nicht mehr strafbar war. In den darauf folgenden Legislaturen diskutierte man über die Einführung eines neuen Gesetzes, aber wurde sich nicht einig. In der 12. Legislaturperiode unter Kanzler Helmut Kohl war es dann tatsächlich soweit: Am 12. November 1993 wurde das bis heute gültige Abgeordnetenbestechungsgesetz verabschiedet.[2]

Im Strafgesetzbuch wird in § 108e der Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung wie folgt definiert: "Wer es unternimmt, für eine Wahl oder Abstimmung im Europäischen Parlament oder in einer Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemeinden oder Gemeindeverbände eine Stimme zu kaufen oder zu verkaufen, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft." Darüber hinaus ist der Entzug des passiven oder auch des aktiven Wahlrechts als Strafe möglich (Abs. 2).[3] Das Gesetz gilt also nicht nur für Bundestagsabgeordnete, sondern für alle rund 100.000 deutschen Abgeordneten, egal ob sie im Parlament in Straßburg oder Berlin, in Landesparlamenten oder in Stadt- und Gemeinderäten sitzen.

Drei Beispiele in denen der Paragraph 108e StGB eben nicht greift, sollen auf seine Unzulänglichkeiten aufmerksam machen:[4]

Beispiel 1: Ein Bauunternehmer plant ein Großprojekt. Er wendet sich an den Abgeordneten seines Wahlkreises und verspricht diesem 100.000 €, wenn er sich in der Fraktion für das Projekt einsetzt. In der Folge macht der Abgeordnete nachdrücklich Werbung für das Vorhaben und erreicht die Zustimmung seiner Fraktionskollegen.

Beispiel 2: Ein Lobbyist verspricht einem Abgeordneten,für dessen Aufnahme in den Rotary-Club zu sorgen, wenn dieser gegen ein bestimmtes Gesetzesvorhaben stimmt.

Beispiel 3: Der Geschäftsführer einer Hotelkette schenkt einem Abgeordneten, der eine Gesetzesinitiative zur Senkung der Mehrwertsteuer für Hotels im Bundestag unterstützt hat, zur Belohnung 10.000 €.

Es ist leicht ersichtlich, dass der Straftatbestand nur dann erfüllt ist, wenn Abgeordnete sich für ein bestimmtes Abstimmungs- oder Wahlverhalten im Plenum (oder in Ausschusssitzungen) bezahlen lassen. Wenn aber ein Abgeordneter Geld oder andere Vorteile als Gegenleistung etwa für das Einbringen eines Änderungsantrages annimmt, gilt das aufgrund der engen Definition nicht als strafbares Verhalten. Auch wenn ein Abgeordneter seine Stimme bei Abstimmungen etwa in Fraktions- oder Arbeitskreissitzungen verkauft, kann strafrechtlich nichts unternommen werden. Ebenfalls straflos bleiben sogenannte "Dankeschön-Spenden", d.h. nachträgliche Zuwendungen als "Belohnung" für ein bestimmtes Abstimmungsverhalten. Faktisch sind die Antikorruptionsgesetze bei Versuchen der Bestechung ausländischer Abgeordneter wesentlich umfangreicher und strenger als bei deutschen Abgeordneten.[5]

Internationaler Vergleich

Strafrechtskonvention über Korruption des Europarats

Seit 2002 gilt das Strafrechtsabkommen des Europarates gegen Korruption. Es verpflichtet die Vertragsparteien dazu, zahlreiche korrupte Praktiken strafrechtlich zu verfolgen und Whistleblower zu schützen. Es sieht ferner eine bessere internationale Zusammenarbeit bei der Verfolgung von Bestechungsdelikten vor. Über seine Durchführung wacht die so genannte Staatengruppe gegen Korruption (GRECO). (wörtlich: http://de.wikipedia.org/wiki/Strafrechts%C3%BCbereinkommen_%C3%BCber_Korruption)

Deutschland hatte als eines der letzten Länder 10 Jahre später noch immer nicht ratifiziert. GRECO hat deswegen 2012 ein Sonderverfahren gg Dtl eingeleitet. (wikip)


Deutschland war treibende Kraft, als das Strafrechtsabkommen des Europarates gegen Korruption entwickelt wurde, das seit 2002 gilt. Aber noch zehn Jahre später, im März 2012, beklagte der Grüne Rechtspolitiker Jerzy Montag im Bundestag: "Von den 47 Staaten des Europarats haben es 43 ratifiziert, und wir gehören zu den letzten. Das ist eine Schande, meine Damen und Herren!" Und damit nicht genug – denn mindestens auf dem Papier gehörte Deutschland auch im Verbund der Vereinten Nationen zu den Schlusslichtern im Kampf gegen die Korruption. "Auf dem Tisch dieses hohen Hauses liegt die Konvention der Vereinten Nationen gegen Korruption. Auch da hat Deutschland konstruktiv mitgearbeitet im Rahmen der UNO. 160 Staaten haben ratifiziert. Nicht unterschrieben haben Nordkorea; Somalia und der Tschad. Und nicht ratifiziert haben Saudi-Arabien, Sudan, Syrien, Myanmar und Deutschland. Das ist ebenfalls eine Schande, meine Damen und Herren!" (http://www.deutschlandradiokultur.de/abgeordnetenbestechung-die-unendliche-geschichte-eines.1001.de.html?dram:article_id=317253)



Es gibt ganz unterschiedliche Möglichkeiten die Abgeordnetenbestechung im nationalen Strafrecht zu verankern. Das Strafgesetzbuch kann, wie in Deutschland nur eben weiter gefasst, einen speziellen Tatbestand der Abgeordnetenbestechung aufweisen (z.B.: Griechenland, Finnland und Österreich). Es kann einen Tatbestand beinhalten, der Amtsträger und Abgeordnete explizit gleich behandelt (z.B.: Frankreich). Die rechtliche Definition für einen Amtsträger umfasst explizit auch Abgeordnete (z.B.: USA, Niederlande, Italien, Spanien, Estland, Slowakei und Slowenien) oder die Rechtsprechung legt den Begriff Amtsträger so aus, dass Abgeordnete stets mit einbezogen werden (z.B.: Schweiz und Belgien).[6]

In Frankreich also, werden ernannte Amtsträger und gewählte Abgeordnete im Rahmen der allgemeinen Bestechungsdelikte ausdrücklich gleich behandelt. Nicht nur das Annehmen, sondern auch das Sichversprechenlassen von Zuwendungen unterliegt strafrechtlicher Sanktionierung, wenn es dabei zu einer Beeinträchtigung des Mandats oder einer Einflussnahme kommt. Wichtig ist, dass das französische Recht damit nicht nur die Stimmabgabe als strafwürdige Gegenleistung ansieht, sondern jegliche Handlung, die im Zusammenhang mit der Mandatsausübung steht. In den USA umfasst die weite rechtliche Definition des "public officials" auch Abgeordnete und unterstellt sie somit der generellen Korruptionsstrafbarkeit. Auch hier wird, wie in Frankreich, jede konkrete Amtshandlung unter Strafe gestellt und nicht nur die Abstimmung („being influenced in the performance of any official act“). Darüber hinaus genügt auch eine nachträgliche Vorteilsannahme im Zusammenhang mit einer Tätigkeit des Amtsträgers („for or because of any official act performed or to be performed“). Es sollte also kein Ding der Unmöglichkeit sein in Deutschland nicht auch eine entsprechende Regelung zu finden.[7]

Forderungen

Die Verschleppung wirksamer Antikorruptionsgesetze ist ein unhaltbarer Zustand. Deutschland muss die UN-Konvention gegen Korruption endlich umsetzen und strafwürdiges Verhalten auch bestraften. Die Bestrafung von Abgeordnetenbestechung muss an internationale Standards angeglichen werden. Konkret müssen folgende Kriterien erfüllt werden:

  • Strafbar darf nicht nur der Stimmenkauf und -verkauf sein, sondern jede Annahme von ungerechtfertigten Vorteilen für die Ausübung des Mandats bzw. jedes Angebot solcher Vorteile.
  • Das Anbieten und Fordern von Vorteilen für Dritte muss strafbar sein.
  • Wenn der Vorteil nachträglich gewährt wird ("Dankeschön-Spende"), muss dies ebenfalls strafbar sein.

Quelle:[8]

Parteipositionen

Im Koalitionsvertrag legt sich die aktuelle Große Koalition auf den Satz fest: "Wir werden die Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung neu regeln".[9] Es ist also durchaus davon auszugehen, dass es eine Neuregelung in der aktuellen Legislatur geben wird. Wie diese aussehen wird, lässt sich aus diesem Satz natürlich nicht ablesen. Mit Blick auf die Bundestagswahl 2013 hatte LobbyControl die fünf Bundestags-Parteien um Stellungnahme gebeten. Auch zum Thema Abgeordnetenbestechung, sollten die Parteien Auskunft geben, was sie nach der Wahl tun werden.[10] Deutlich wird, dass sich die jetzigen Koalitionäre in ihren Positionen vor der Wahl doch stark unterschieden haben.


CDU

Die Union sei für Korruptionsbekämpfung im Sinne der UN-Konvention gegen Korruption. Die Umsetzung der UN-Konvention sei aber juristisch komplex. Das führte dazu, dass die Union in den letzten Jahren keine eigene Initiative zur Umsetzung der UN-Konvention gezeigt hat. Stattdessen verschleppte sie mit der FDP den Beratungsprozess.


SPD

Die SPD hält eine umfassendere Regelung für dringend erforderlich. Die SPD hat bereits einen Gesetzesentwurf vorgelegt (Bundestagsdrucksache 17/8613)[11].


DIE LINKE

Die Linke fordert eine Umsetzung der UN-Konvention gegen Korruption. Sie hat in der vergangenen Legislaturperiode einen eigenen Gesetzentwurf dazu eingebracht (Bundestagsdrucksache 17/1412)[12] und kündigt an, dies auch künftig zu tun.


Bündnis 90/Die Grünen Die Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption wird angestrebt. Die Grünen suchen hier einen fraktionsübergreifenden Kompromiss und verweisen inhaltlich auf ihren Gesetzesentwurf zum Thema (Bundestagsdrucksache 17/5933)[13].


FDP

Die FDP hält die bisherigen Vorschläge zur Verschärfung des Straftatbestands der Abgeordnetenbestechung verfassungsrechtlich für unzureichend. Man möchte sich aber grundsätzlich für eine „verfassungskonforme Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption“ einsetzen. In der vergangenen Legislaturperiode hat die FDP jedenfalls noch keine Initiative gezeigt, die verfassungsrechtlichen Fragestellungen im Zusammenhang mit der UN-Konvention gegen Korruption aktiv anzugehen. Zusammen mit der Union hat die FDP dazu beigetragen, die Beratung verschiedener Gesetzesentwürfe zu verschleppen.

Internationale Übereinkommen

UN-Konvention gegen Korruption

Die bisherige unzulängliche Regelung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung verhindert es, dass Deutschland die UN-Konvention gegen Korruption (UNCAC) ratifizieren - d.h. in nationales Recht umsetzen - kann. Eine Erweiterung wäre hier dringend notwendig, um die rechtlichen Vorgaben, die sich aus der Konvention ergeben, einhalten zu können. Insbesondere Kapitel III ist hierfür einschlägig, werden darin doch bestimmte Handlungen, wie eben Bestechung, kriminalisiert. So kommt es, dass Deutschland als eines der ersten Länder die Konvention zwar am 9. Dezember 2003 unterzeichnet hat, die Ratifikation zehn Jahre später aber noch aussteht. Nach aktuellem Stand ist die Bundesrepublik damit das einzige Land in der EU, dass den Ratifikationsprozess nicht abgeschlossen hat.

Das führte zu der bemerkenswerten Gegebenheit, dass Unternehmensvertreter die Koalitionsfraktionen dazu aufgefordert haben, endlich die UN-Konvention zu ratifizieren: 26 der 30 Dax-Konzerne unterstützten im Jahr 2012 den Appell, der von der Internationalen Handelskammer (ICC) gestartet wurde. Dabei wurde u.a. darauf verwiesen, dass die fehlende Ratifizierung im Kontakt mit ausländischen Geschäftspartnern durchaus zu Problemen führt.[14]

Strafrechtsübereinkommen über Korruption

Ähnlich wie bei der UN-Konvention gegen Korruption verhält es sich mit dem Strafrechtsübereinkommen über Korruption des Europarates. Auch dieses Übereinkommen verpflichtet die Unterzeichner bestimmte Praktiken, die als korrupt angesehen werden, unter Strafe zu stellen. Überwacht werden die Fortschritte in der Umsetzung von der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO). Deutschland gehörte auch hier zu den frühen Unterzeichnern des Abkommens, die Ratifizierung aber muss neben der fehlenden Transparenz der Parteienfinanzierung auch aufgrund der nicht ausreichenden Strafgesetze zur Abgeordnetenbestechung weiter auch sich warten lassen. Die wiederholten Rügen seitens der GRECO haben kaum zu Veränderungen geführt. Von zehn Empfehlungen wurde nur eine tatsächlich umgesetzt.[15] International steht Deutschland also alles andere als gut da und verliert dadurch Glaubwürdigkeit und Handlungsmöglichkeiten.

Fälle von Abgeordnetenbestechung

Wie gezeigt ist der § 108e gegen Abgeordnetenbestechung so eng gefasst, dass seit seiner Verabschiedung 1994 lediglich vier Abgeordnete tatsächlich verurteilt wurden. Nun gilt der Grundsatz: Wo kein Gesetz, da auch kein Richter. Durch die enge Begrenzung des Gesetzes auf Spezialfälle kann in vielen potenziell problematischen Fällen gar nicht ermittelt werden bzw. werden die Ermittlungen schnell wieder eingestellt. Verlässliche Aussagen darüber, wie viele Fälle es mit einem besseren Antikorruptionsgesetz geben würde, lassen sich aber nicht treffen.

Reinhard Sommerfeld

Dem CDU-Fraktionsvorsitzenden des Stadtrates im brandenburgischen Neuruppin, Reinhard Sommerfeld, wurde von einer Investitionsgesellschaft ein persönliches Darlehen in Höhe von 100.000 Euro angeboten. Die Stadt sollte im Gegenzug einer Bürgschaft in Millionenhöhe zustimmen. Sommerfeld ging auf den Deal ein und stimmte im Stadtrat entsprechend ab. Das Gericht sah den Stimmenkauf als gegeben an.[16] Sommerfeld wurde im Frühjahr 2007 zu einer Bewährungsstrafe verurteilt. Der Neuruppiner Oberstaatsanwalt Frank Winter äußerte sich damals kritisch: "Hätte der Mann das Geld nach der Abstimmung als Dankeschön bekommen, wäre nach dem Gesetz alles in Ordnung gewesen, das kann nicht so bleiben".[17]

Jürgen Specht und Uwe Clees

Im sogenannten Wuppertaler Korruptionsskandal wurden der Stadtrat Specht (SPD) und der Bauunternehmer Clees nach einer längeren Reihe von Gerichtsprozessen 2009 zu Bewährungs- und Geldstrafen in Höhe von 20.000 bzw. 200.000 Euro verurteilt. Clees hatte Specht unter anderem kostenfreie Baudienstleistungen gewährt. Specht machte sich im Gegenzug für Baugenehmigungen stark.[18] Der Bundesgerichtshof machte im Jahr 2006 in einem ersten Urteil zu dem Fall seine Kritik an dem bestehenden Gesetz zu Abgeordnetenbestechung deutlich: "In allen anderen Bereichen des öffentlichen und privaten Lebens hat das gewandelte öffentliche Verständnis einer besonderen Sozialschädlichkeit von Korruption zu einer erheblichen Ausweitung der Strafbarkeit von korruptivem Verhalten geführt. Diese Entwicklung ist bislang an dem Tatbestand der Abgeordnetenbestechung vorbeigegangen [...] Indes zeigen gerade Fälle wie der vorliegende, dass die Tatbestandsfassung nicht ausreicht, um alle strafwürdigen korruptiven Verhaltensweisen - insbesondere auf kommunaler ebene - zu erfassen".[19]

Klaus Heugel und Norbert Rüther

Die beiden Kölner SPD-Kommunalpolitiker wurden 2008 vom Kölner Landgericht zu einem Jahr und neun Monaten bzw. einem Jahr und sechs Monaten auf Bewährung verurteilt. Im Zusammenhang stand das Verfahren mit der Kölner Spenden- oder auch Müllaffäre, in die noch weitere Politiker und Unternehmer verwickelt waren und in der es um den Bau einer Müllverbrennungsanlage in Köln-Niehl ging. Dem Verfahren zugrunde lag eine Spende von 150.000 DM aus dem Jahr 1999, die der Entsorgungsunternehmer Trienekens - im Nachhinein selbst mehrere Male verurteilt - dem damaligen Oberstadtdirektor und Kandidaten für das Amt des Oberbürgermeisters Klaus Heugel zukommen ließ. Das Gericht sah es als erwiesen an, dass die Spende die Unterstützung einer Teilprivatisierung der Kölner Abfallwirtschaftsbetriebe sichern sollte. Es ging weiterhin davon aus, dass Norbert Rüther als damaliger Fraktionsvorsitzender der SPD-Ratsfraktion von Heugel beauftragt wurde die Spenden gezielt zu beschaffen.[20]

Christian Köckert

Der ehemalige Innenminister des Freistaats Thüringen wurde im Januar 2014 wegen Abgeordnetenbestechung zu einem Jahr und drei Monaten auf Bewährung verurteilt. Das Landgericht Meiningen vertrat die Meinung, dass Köckert als ehrenamtlicher Beigeordneter und Stadtrat der Stadt Eisenach Geld von Investoren erhalten hat, um andere Abgeordnete im Sinne der Investoren zu beeinflussen. Konkret handelt es sich um 80.000 Euro, die er im Rahmen von Beraterverträgen erhalten hat. Die eigentliche Leistung bestand aber im Ausnutzen seiner Ämter und seines generellen Einflusses, um den Bau von Windkraftanlagen und eines Elektromarktes zu erleichtern. [21]

Einzelnachweise

  1. Urteil des BGH vom 9. Mai 2006 (5 StR 453/05), Bundesgerichtshof (BGH) Website, abgerufen am 18.12.2013
  2. Zehn Jahre nix passiert, also auch in Zukunft weiter nix?, Transparency International Deutschland, 2013, abgerufen am 18.12.2013
  3. Strafgesetzbuch (StGB), § 108e (Abgeordnetenbestechung), abgerufen am 18.12.2013
  4. Die Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung. Wege und Ziele einer Reform des § 108e StGB, Elisa Hoven, 2013, Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, 8, 1, Seite 35, abgerufen am 24.01.2014
  5. Lobbyreport 2013, LobbyControl, 2013, Seite 37, abgerufen am 18.12.2013
  6. Die Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung. Wege und Ziele einer Reform des § 108e StGB, Elisa Hoven, 2013, Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, 8, 1, Seite 34f., abgerufen am 24.01.2014
  7. Die Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung. Wege und Ziele einer Reform des § 108e StGB, Elisa Hoven, 2013, Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, 8, 1, Seite 35, abgerufen am 24.01.2014
  8. Lobbyreport 2013, LobbyControl, 2013, Seite 37, abgerufen am 18.12.2013
  9. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, LobbyControl, 2013, Seite 152, abgerufen am 15.01.2014
  10. Wahlprüfsteine 2013 - Wie wollen die Parteien Lobbyismus kontrollieren?, LobbyControl Website, abgerufen am 22.11.2013
  11. Deutscher Bundestag Drucksache 17/8613, abgerufen am 19.12.2013
  12. Deutscher Bundestag Drucksache 17/1412, abgerufen am 19.12.2013
  13. Deutscher Bundestag Drucksache 17/5933, abgerufen am 19.12.2013
  14. Streit um Anti-Korruptionsabkommen: Plötzlich Moralapostel, Spiegel Online, 09. August 2012, abgerufen am 15.01.2014
  15. Zweiter Vorläufiger Umsetzungsbericht zu Deutschland, Staatengruppe gegen Korruption (GRECO), 18. Oktober 2013, abgerufen am 15.01.2014
  16. Beeinflusst, nicht bestochen, Der Spiegel 21/2007, abgerufen am 15.01.2014
  17. Beeinflusst, nicht bestochen, Der Spiegel 21/2007, abgerufen am 23.01.2014
  18. Abgeordneten-Bestechung: Urteile bestätigt, Westdeutsche Zeitung Online, 11. August 2010, abgerufen am 23.01.2014
  19. Urteil des BGH vom 9. Mai 2006 (5 StR 453/05), Abs. 52, Bundesgerichtshof (BGH) Website, abgerufen am 23.01.2014
  20. Kommunalpolitiker erhalten Bewährungsstrafe, Rheinische Post Online, 07. August 2008, abgerufen am 23.01.2014
  21. Ex-Innenminister Köckert erhält Bewährungsstrafen, Thüringer Allgemeine Online, 08. Januar 2014, abgerufen am 23.01.2014

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