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Abgeordnetenkorruption

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Die Geschichte der Gesetzeslage der Abgeordnetenbestechung in Deutschland ist gezeichnet von peinlich langen Verzögerungen und großer Kritik von internationaler und nationaler Seite. Auch nach den Neuerungen des Gesetzes (StGB §108e) im September 2014, ist Abgeordnetenbestechung nur unzureichend geregelt. Es ist fraglich, ob strafwürdiges Verhalten mit dem neuen Gesetz in der Praxis besser verfolgt werden kann.

Aktuelle Rechtslage

Im Jahr 1953, also in der ersten Legislaturperiode des Bundestages, wurde das Strafrecht so geändert, dass Abgeordnetenbestechung nicht mehr strafbar war. In den darauf folgenden Legislaturen diskutierte man über die Einführung eines neuen Gesetzes, aber wurde sich nicht einig. In der 12. Legislaturperiode unter Kanzler Helmut Kohl war es dann soweit: Am 12. November 1993 wurde das Abgeordnetenbestechungsgesetz (StGB §108e) verabschiedet.[1] Diese wurde allerdings als zu lasch empfunden. Der Bundesgerichtshof bezeichnete 2006 das Antikorruptionsgesetz als "symbolische Gesetzgebung". Er forderte den Gesetzgeber zum Handeln auf, da "weite Teile von als strafwürdig empfundenen Manipulationen" derzeit nicht unter Strafe stünden.[2] Nach langjähriger Kritik an seiner Unzulänglichkeit (auch international, siehe Abschnitt "Internationale Abkommen") wurde das Gesetz am 1. September 2014 verschärft.

Nach dem alten Gesetz war der Straftatbestand nur dann erfüllt, wenn Abgeordnete sich für ein bestimmtes Abstimmungs- oder Wahlverhalten im Plenum (oder in Ausschusssitzungen) bezahlen ließen. Wenn aber ein Abgeordneter Geld oder andere Vorteile als Gegenleistung etwa für das Einbringen eines Änderungsantrages annahm, galt das nicht als strafbares Verhalten. Auch wenn ein Abgeordneter seine Stimme bei Abstimmungen etwa in Fraktions- oder Arbeitskreissitzungen verkaufte, konnte strafrechtlich nichts unternommen werden. Ebenfalls straflos blieben sogenannte "Dankeschön-Spenden", d.h. nachträgliche Zuwendungen als "Belohnung" für ein bestimmtes Abstimmungsverhalten - ein Missstand der auch mit dem neuen Gesetz von 2014 bestehen bleibt.[3]

Seit der Neuerung im September 2014 ist der Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung wie folgt definiert: "(1) Wer als Mitglied einer Volksvertretung des Bundes oder der Länder einen ungerechtfertigten Vorteil für sich oder einen Dritten als Gegenleistung dafür fordert, sich versprechen lässt oder annimmt, dass er bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung im Auftrag oder auf Weisung vornehme oder unterlasse, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Ebenso wird bestraft, wer einem Mitglied einer Volksvertretung des Bundes oder der Länder einen ungerechtfertigten Vorteil für dieses Mitglied oder einen Dritten als Gegenleistung dafür anbietet, verspricht oder gewährt, dass es bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung im Auftrag oder auf Weisung vornehme oder unterlasse."[4] Zum Vergleich der Wortlaut des Gesetzes vor September 2014:"Wer es unternimmt, für eine Wahl oder Abstimmung im Europäischen Parlament oder in einer Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemeinden oder Gemeindeverbände eine Stimme zu kaufen oder zu verkaufen, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft."[5] Seit 2014 ist das Gesetz also weiter gefasst und nicht mehr nur auf Stimmenkauf und -verkauf beschränkt. Der Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung bleibt allerdings eng gefasst. Ein strafbares Verhalten soll nur dann vorliegen, wenn der oder die Abgeordnete “im Auftrag oder auf Weisung” handelt. Das ist schwer nachzuweisen. Deswegen steht das Gesetz weiterhin in der Kritik von NGOs wie LobbyControl, Transparency International und Abgeordnetenwatch. Ein weiterer wichtiger Kritikpunkt an §108e StGB: Sogenannte Dankeschön-Spenden (direkte Spenden an Abgeordnete nach § 44a, Abs. 2 des Abgeordnetengesetzes) sind nur dann strafbar, wenn nachgewiesen werden kann, dass sie vor der gewünschten Handlung des Mandatsträgers als Gegenleistung vereinbart wurden.[6][7]

Internationale Abkommen

Strafrechtskonvention über Korruption des Europarats

Das 1999 erstellte Strafrechtsabkommen des Europarates gegen Korruption gilt seit 2002. Der offiziellen Zusammenfassung des Europarates zufolge zielt es auf die Kriminalisierung einer Vielzahl korrupter Praktiken ab. Es soll die internationale Zusammenarbeit in der strafrechtlichen Verfolgung von Korruption stärken und den Schutz von Whistleblowern sichern. Über seine Durchführung wacht die 'Staatengruppe gegen Korruption': GRECO.[8] 2015, 13 Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens haben von den 47 Staaten des Europarats 3 das Abkommen noch immer nicht in nationales Recht umgesetzt (ratifiziert), darunter Deutschland.[9] Die Ratifizierung muss aufgrund der nicht ausreichenden Strafgesetze zur Abgeordnetenbestechung und der fehlenden Transparenz bei der Parteienfinanzierung weiter auf sich warten lassen. Politiker und Medien beklagten bereits 2012 die fehlenden Fortschritte in der Korruptionsbekämpfung stark. GRECO leitete damals sogar ein Sonderverfahren gegen Deutschland ein - ein außergewöhnlicher Schritt. Die wiederholten Rügen seitens der GRECO haben aber kaum zu Veränderungen geführt.[10][11]

UN-Konvention gegen Korruption

Auch damit die UN-Konvention gegen Korruption zu ratifizieren, ließ sich Deutschland lange Zeit - elf Jahre. Die Konvention wurde 2002 bis 2003 entwickelt und 2003 von einem Großteil der 175 Mitgliedsstaaten unterzeichnet, Ende 2005 trat sie in Kraft. Lange reihte Deutschland - als einziger EU-Staat - sich mit Saudi-Arabien, Sudan, Syrien und Myanmar in die Liste der Staaten ein, die noch nicht ratifiziert hatten. Die unzulängliche Regelung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung verhinderte es, dass Deutschland die UN-Konvention gegen Korruption (UNCAC) ratifizieren konnte. Das führte zu der bemerkenswerten Gegebenheit, dass Unternehmensvertreter die Koalitionsfraktionen dazu aufforderten, endlich die UN-Konvention in nationales Recht umzusetzen: 26 der 30 Dax-Konzerne unterstützten im Jahr 2012 den Appell, der von der Internationalen Handelskammer (ICC) gestartet wurde. Dabei wurde u.a. darauf verwiesen, dass die fehlende Ratifizierung im Kontakt mit ausländischen Geschäftspartnern durchaus zu Problemen führt.[12] Nach Beschluss des neuen Gesetzes gegen Abgeordnetenbestechung erfüllte Deutschland die Minimalstandards der UNCAC und konnte so (trotz der Unzulänglichkeit des Gesetzes) am 12. November 2014 endlich die UN-Konvention ratifizieren.[13]

Internationaler Vergleich

Es gibt ganz unterschiedliche Möglichkeiten die Abgeordnetenbestechung im nationalen Strafrecht zu verankern. Das Strafgesetzbuch kann, wie in Deutschland, einen speziellen Tatbestand der Abgeordnetenbestechung aufweisen (z.B.: Griechenland, Finnland und Österreich). Es kann einen Tatbestand beinhalten, der Amtsträger und Abgeordnete explizit gleich behandelt (z.B.: Frankreich). Die rechtliche Definition für einen Amtsträger umfasst explizit auch Abgeordnete (z.B.: USA, Niederlande, Italien, Spanien, Estland, Slowakei und Slowenien), oder die Rechtsprechung legt den Begriff Amtsträger so aus, dass Abgeordnete stets mit einbezogen werden (z.B.: Schweiz und Belgien).[14]

In Frankreich werden ernannte Amtsträger und gewählte Abgeordnete im Rahmen der allgemeinen Bestechungsdelikte ausdrücklich gleich behandelt. Nicht nur das Annehmen, sondern auch das Sichversprechenlassen von Zuwendungen unterliegt strafrechtlicher Sanktionierung, wenn es dabei zu einer Beeinträchtigung des Mandats oder einer Einflussnahme kommt. Wichtig ist, dass das französische Recht damit - schon lange vor Deutschland - nicht nur die Stimmabgabe als strafwürdige Gegenleistung ansah, sondern jegliche Handlung, die im Zusammenhang mit der Mandatsausübung steht. In den USA umfasst die weite rechtliche Definition des "public officials" auch Abgeordnete und unterstellt sie somit der generellen Korruptionsstrafbarkeit. Auch hier wird, wie in Frankreich, jede konkrete Amtshandlung unter Strafe gestellt und nicht nur die Abstimmung („being influenced in the performance of any official act“). Darüber hinaus genügt auch eine nachträgliche Vorteilsannahme im Zusammenhang mit einer Tätigkeit des Amtsträgers („for or because of any official act performed or to be performed“). Deutschland stand diesbezüglich bis zur Neuerung des Gesetzes 2014 im Internationalen vergleich sehr schlecht da.[15]

Forderungen von LobbyControl

Laut LobbyControl muss bei den gesetzlichen Regelungen zur Abgeordnetenbestechung weiter nachgebessert werden.

  • Der Straftatbestand muss noch weiter gefasst werden. Dass ein Abgeordneter "im Auftrag oder auf Weisung" handelt wird nur schwer nachzuweisen sein.
  • Wenn die Gegenleistung nachträglich geleistet wird ("Dankeschön-Spende"), muss dies ebenfalls strafbar sein.

Weitere zu treffende Maßnahmen, um die Unabhängigkeit der Abgeordneten sicherzustellen:

  • Lobbytätigkeiten als Nebenjobs für Abgeordnete müssen ganz verboten werden.
  • Eine verbindliche Karenzzeit von drei Jahren für ausscheidende Regierungsmitglieder und hohe Beamte muss eingeführt werden. In dieser Zeit sollen keine Lobbytätigkeiten ausgeführt werden dürfen.

Parteipositionen

Im Koalitionsvertrag legt sich die aktuelle Große Koalition auf den Satz fest: "Wir werden die Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung neu regeln".[16] Es ist also durchaus davon auszugehen, dass es eine Neuregelung in der aktuellen Legislatur geben wird. Wie diese aussehen wird, lässt sich aus diesem Satz natürlich nicht ablesen. Mit Blick auf die Bundestagswahl 2013 hatte LobbyControl die fünf Bundestags-Parteien um Stellungnahme gebeten. Auch zum Thema Abgeordnetenbestechung, sollten die Parteien Auskunft geben, was sie nach der Wahl tun werden.[17] Deutlich wird, dass sich die jetzigen Koalitionäre in ihren Positionen vor der Wahl doch stark unterschieden haben.

CDU

Die Union sei für Korruptionsbekämpfung im Sinne der UN-Konvention gegen Korruption. Die Umsetzung der UN-Konvention sei aber juristisch komplex. Das führte dazu, dass die Union in den letzten Jahren keine eigene Initiative zur Umsetzung der UN-Konvention gezeigt hat. Stattdessen verschleppte sie mit der FDP den Beratungsprozess.

SPD

Die SPD hält eine umfassendere Regelung für dringend erforderlich. Die SPD hat bereits einen Gesetzesentwurf vorgelegt, als sie noch in der Opposition war (Bundestagsdrucksache 17/8613)[18].

DIE LINKE

Die Linke fordert eine Umsetzung der UN-Konvention gegen Korruption. Sie hat in der vergangenen Legislaturperiode einen eigenen Gesetzentwurf dazu eingebracht (Bundestagsdrucksache 17/1412)[19] und kündigt an, dies auch künftig zu tun.

Bündnis 90/Die Grünen

Die Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption wird angestrebt. Die Grünen suchen hier einen fraktionsübergreifenden Kompromiss und verweisen inhaltlich auf ihren Gesetzesentwurf zum Thema (Bundestagsdrucksache 17/5933)[20].

FDP

Die FDP hält die bisherigen Vorschläge zur Verschärfung des Straftatbestands der Abgeordnetenbestechung verfassungsrechtlich für unzureichend. Man möchte sich aber grundsätzlich für eine „verfassungskonforme Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption“ einsetzen. In der vergangenen Legislaturperiode hat die FDP jedenfalls keine Initiative gezeigt, die verfassungsrechtlichen Fragestellungen im Zusammenhang mit der UN-Konvention gegen Korruption aktiv anzugehen. Zusammen mit der Union hat die FDP dazu beigetragen, die Beratung verschiedener Gesetzesentwürfe zu verschleppen.

Fälle von Abgeordnetenbestechung

Wie gezeigt ist der § 108e gegen Abgeordnetenbestechung so eng gefasst, dass seit seiner Verabschiedung 1994 lediglich vier Abgeordnete tatsächlich verurteilt wurden. Nun gilt der Grundsatz: Wo kein Gesetz, da auch kein Richter. Durch die enge Begrenzung des Gesetzes auf Spezialfälle kann in vielen potenziell problematischen Fällen gar nicht ermittelt werden bzw. werden die Ermittlungen schnell wieder eingestellt. Verlässliche Aussagen darüber, wie viele Fälle es mit einem besseren Antikorruptionsgesetz geben würde, lassen sich aber nicht treffen.

Reinhard Sommerfeld

Dem CDU-Fraktionsvorsitzenden des Stadtrates im brandenburgischen Neuruppin, Reinhard Sommerfeld, wurde von einer Investitionsgesellschaft ein persönliches Darlehen in Höhe von 100.000 Euro angeboten. Die Stadt sollte im Gegenzug einer Bürgschaft in Millionenhöhe zustimmen. Sommerfeld ging auf den Deal ein und stimmte im Stadtrat entsprechend ab. Das Gericht sah den Stimmenkauf als gegeben an.[21] Sommerfeld wurde im Frühjahr 2007 zu einer Bewährungsstrafe verurteilt. Der Neuruppiner Oberstaatsanwalt Frank Winter äußerte sich damals kritisch: "Hätte der Mann das Geld nach der Abstimmung als Dankeschön bekommen, wäre nach dem Gesetz alles in Ordnung gewesen, das kann nicht so bleiben".[22]

Jürgen Specht und Uwe Clees

Im sogenannten Wuppertaler Korruptionsskandal wurden der Stadtrat Specht (SPD) und der Bauunternehmer Clees nach einer längeren Reihe von Gerichtsprozessen 2009 zu Bewährungs- und Geldstrafen in Höhe von 20.000 bzw. 200.000 Euro verurteilt. Clees hatte Specht unter anderem kostenfreie Baudienstleistungen gewährt. Specht machte sich im Gegenzug für Baugenehmigungen stark.[23] Der Bundesgerichtshof machte im Jahr 2006 in einem ersten Urteil zu dem Fall seine Kritik an dem bestehenden Gesetz zu Abgeordnetenbestechung deutlich: "In allen anderen Bereichen des öffentlichen und privaten Lebens hat das gewandelte öffentliche Verständnis einer besonderen Sozialschädlichkeit von Korruption zu einer erheblichen Ausweitung der Strafbarkeit von korruptivem Verhalten geführt. Diese Entwicklung ist bislang an dem Tatbestand der Abgeordnetenbestechung vorbeigegangen [...] Indes zeigen gerade Fälle wie der vorliegende, dass die Tatbestandsfassung nicht ausreicht, um alle strafwürdigen korruptiven Verhaltensweisen - insbesondere auf kommunaler ebene - zu erfassen".[24]

Klaus Heugel und Norbert Rüther

Die beiden Kölner SPD-Kommunalpolitiker wurden 2008 vom Kölner Landgericht zu einem Jahr und neun Monaten bzw. einem Jahr und sechs Monaten auf Bewährung verurteilt. Im Zusammenhang stand das Verfahren mit der Kölner Spenden- oder auch Müllaffäre, in die noch weitere Politiker und Unternehmer verwickelt waren und in der es um den Bau einer Müllverbrennungsanlage in Köln-Niehl ging. Dem Verfahren zugrunde lag eine Spende von 150.000 DM aus dem Jahr 1999, die der Entsorgungsunternehmer Trienekens - im Nachhinein selbst mehrere Male verurteilt - dem damaligen Oberstadtdirektor und Kandidaten für das Amt des Oberbürgermeisters Klaus Heugel zukommen ließ. Das Gericht sah es als erwiesen an, dass die Spende die Unterstützung einer Teilprivatisierung der Kölner Abfallwirtschaftsbetriebe sichern sollte. Es ging weiterhin davon aus, dass Norbert Rüther als damaliger Fraktionsvorsitzender der SPD-Ratsfraktion von Heugel beauftragt wurde die Spenden gezielt zu beschaffen.[25]

Christian Köckert

Der ehemalige Innenminister des Freistaats Thüringen wurde im Januar 2014 wegen Abgeordnetenbestechung zu einem Jahr und drei Monaten auf Bewährung verurteilt. Das Landgericht Meiningen vertrat die Meinung, dass Köckert als ehrenamtlicher Beigeordneter und Stadtrat der Stadt Eisenach Geld von Investoren erhalten hat, um andere Abgeordnete im Sinne der Investoren zu beeinflussen. Konkret handelt es sich um 80.000 Euro, die er im Rahmen von Beraterverträgen erhalten hat. Die eigentliche Leistung bestand aber im Ausnutzen seiner Ämter und seines generellen Einflusses, um den Bau von Windkraftanlagen und eines Elektromarktes zu erleichtern. [26]

Weitere Informationen

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Einzelnachweise

  1. Zehn Jahre nix passiert, also auch in Zukunft weiter nix?, Transparency International Deutschland, 2013, abgerufen am 18.12.2013
  2. Urteil des BGH vom 9. Mai 2006 (5 StR 453/05), Bundesgerichtshof (BGH) Website, abgerufen am 18.12.2013
  3. Lobbyreport 2013, LobbyControl, 2013, Seite 37, abgerufen am 18.12.2013
  4. Strafgesetzbuch §108e (Abgeordnetenbestechung), abgerufen am 07.05.2015
  5. Strafgesetzbuch (StGB), § 108e (Abgeordnetenbestechung), abgerufen am 18.12.2013
  6. Neues Gesetz gegen Abgeordnetenbestechung reicht nicht aus, Webseite von Lobbycontrol, gesehen am 07.05.2015
  7. Gesetz zur Strafbarkeit von Abgeordnetenbestechung Webseite von Abgeordnetenwatch, gesehen am 07.05.2015
  8. Europarat zur Strafrechtskonvention über Korruption, gesehen am 07.05.2015
  9. Aktueller Ratifizierungsstatus, Seite des Europarats, gesehen am 07.05.2015
  10. Kritik des Europarats: Deutschland versagt beim Kampf gegen Korruption, Spiegel Online, gesehen am 07.05.2015
  11. Die unendliche Geschichte eines Gesetzes, Deutschlandradio Kultur, gesehen am 07.05.2015]
  12. Streit um Anti-Korruptionsabkommen: Plötzlich Moralapostel, Spiegel Online, 09. August 2012, abgerufen am 15.01.2014
  13. Überblick über Signaturen und Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption, Seite der United Nations, gesehen am 07.05.2015
  14. Die Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung. Wege und Ziele einer Reform des § 108e StGB, Elisa Hoven, 2013, Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, 8, 1, Seite 34f., abgerufen am 24.01.2014
  15. Die Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung. Wege und Ziele einer Reform des § 108e StGB, Elisa Hoven, 2013, Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, 8, 1, Seite 35, abgerufen am 24.01.2014
  16. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, LobbyControl, 2013, Seite 152, abgerufen am 15.01.2014
  17. Wahlprüfsteine 2013 - Wie wollen die Parteien Lobbyismus kontrollieren?, LobbyControl Website, abgerufen am 22.11.2013
  18. Deutscher Bundestag Drucksache 17/8613, abgerufen am 19.12.2013
  19. Deutscher Bundestag Drucksache 17/1412, abgerufen am 19.12.2013
  20. Deutscher Bundestag Drucksache 17/5933, abgerufen am 19.12.2013
  21. Beeinflusst, nicht bestochen, Der Spiegel 21/2007, abgerufen am 15.01.2014
  22. Beeinflusst, nicht bestochen, Der Spiegel 21/2007, abgerufen am 23.01.2014
  23. Abgeordneten-Bestechung: Urteile bestätigt, Westdeutsche Zeitung Online, 11. August 2010, abgerufen am 23.01.2014
  24. Urteil des BGH vom 9. Mai 2006 (5 StR 453/05), Abs. 52, Bundesgerichtshof (BGH) Website, abgerufen am 23.01.2014
  25. Kommunalpolitiker erhalten Bewährungsstrafe, Rheinische Post Online, 07. August 2008, abgerufen am 23.01.2014
  26. Ex-Innenminister Köckert erhält Bewährungsstrafen, Thüringer Allgemeine Online, 08. Januar 2014, abgerufen am 23.01.2014