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Rechtliche Grundlage (Lobbyisten in Ministerien)

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Rechtliche Grundlage des Einsatzes von Lobbyisten in Ministerien ist die "Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Einsatz von außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten (externer Personen) in der Bundesverwaltung vom 17. Juli 2008" (Vorschrift im Wortlaut). Ein Sonderfall ist der Einsatz von Vertretern der gesetzlichen Krankenkassen im Bundesgesundheitsministerium, weil es dafür in §30 Sozialgesetzbuch IV eine eigene gesetzliche Grundlage gibt.

Lobbyisten in Ministerien

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Kernelemente der Verwaltungsvorschrift

Einsatzmöglichkeiten externer Mitarbeiter

Die Verwaltungsvorschrift erlaubt den Einsatz externer Personen

  • im Rahmen eines transparenten Personalaustausches zwischen der Bundesverwaltung und der Privatwirtschaft sowie Einrichtungen aus Wissenschaft, Kultur und Zivilgesellschaft,
  • wenn die Verwaltung nicht über Fachwissen verfügt, das für die Erfüllung spezifischer Aufgaben notwendig ist (bevor über den Einsatz externer Personen entschieden wird, ist der zu deckende Bedarf an externem Fachwissen hinreichend konkret zu definieren und zu dokumentieren, dass dieser Bedarf nicht durch den Abschluss von Beratungs- oder sonstigen Dienstleistungsverträgen gedeckt werden kann)
  • wenn im Haushaltsplan für diesen Zweck ausdrücklich Mittel bereitgestellt sind.

Vom Anwendungsbereich der Vorschrift gar nicht erfasst sind: befristete Arbeitsverträge, Bedienstete anderer Staaten sowie entgeltliche Auftragsverhältnisse, die Beratungs- oder sonstige Dienstleistungen zum Gegenstand haben (1.3.)

Ausgeschlossene Bereiche

Der Einsatz externer Personen aus Unternehmen und Institutionen, zu denen die Institution der Bundesverwaltung in den letzten zwei Jahren Geschäftsbeziehungen unterhalten hat, ist nicht zulässig, soweit der Einsatz nicht im Rahmen des Personalaustausches erfolgt.

Für folgende Bereiche ist der Einsatz externer Personen grundsätzlich ausgeschlossen:

  • Formulierung von Gesetzesentwürfen und anderen Rechtsetzungsakten,
  • leitende Funktionen,
  • Funktionen im Leitungsbereich und in zentralen Kontrollbereichen,
  • Funktionen mit abschließender Entscheidungsbefugnis,
  • Funktionen, deren Ausübung die konkreten Geschäftsinteressen der entsendenden Stelle unmittelbar berührt;
  • Funktionen im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge.

Dies gilt nicht, soweit andere Rechtsvorschriften einen Einsatz in diesen Funktionen vorsehen. Das betrifft vor allem den Einsatz von Vertretern der gesetzlichen Krankenkassen im Gesundheitsministerium, für den es eine eigene gesetzliche Grundlage im §30 Sozialgesetzbuch IV gibt.

Weitere Regelungen

  • Die Dauer des Einsatzes soll im Regelfall sechs Monate nicht überschreiten
  • Der Status als externe Person soll grundsätzlich bei allen dienstlichen Innen- und Außenkontakten deutlich gemacht werden.

Transparenz

Das Bundesministerium des Innern berichtet dem Haushalts- und dem Innenausschuss jeweils zum 30. September und auf Wunsch eines der Ausschüsse zusätzlich zum 31. März jeden Jahres über den Einsatz der externen Personen in der Bundesverwaltung (Anzahl der externen Personen, entsendende Stelle, Dauer des Einsatzes, Form der Entlohnung, ggf. Personaltitel, Einsatzbereich und Tätigkeit in der Bundesverwaltung, vorherige Tätigkeit bei der entsendenden Stelle). Diese Berichte sind erst seit dem Berichtszeitraum für das 2. Halbjahr 2014 der Öffentlichkeit zugänglich.

Defizite und Kritik

Unzureichende Regulierung

Transparenzdefizit: Seit in Kraft treten der Verwaltungsvorschrift fertigt das Innenministerium regelmäßig einen Bericht über den Einsatz externer Mitarbeiter an. Bis 2014 wurde dieser Bericht allerdings nicht veröffentlicht, sondern lediglich den Ausschüssen für Inneres und Haushalt im Bundestag zugeleitet. 2014 reagierte der Haushaltsausschuss auf die Kritik an diesem intranparenten Verfahren und legte fest, dass die Berichte künftig veröffentlicht werden. Der Berichtszeitraum wurde im gleichen Zug von halbjährlich auch jährlich umgestellt. Der erste offiziell öffentliche Bericht erschien im Dezember 2015.[1]

Schlupfloch befristete Arbeitsverträge: die Verwaltungsvorschrift weist ein großes Schlupfloch auf, das den undokumentierten Einsatz "externer Mitarbeiter" in Bundesbehörden auch weiterhin ermöglicht: In §1, Absatz 3 wird erklärt, dass "entgeltliche Auftragsverhältnisse" und "befristete Arbeitsverträge" nicht unter die Vorschrift fallen, also auch nicht in den Berichten auftauchen müssen.[2] Das heißt, das der Einsatz externer Berater und von Mitarbeitern in Teilzeitverträgen weiterhin intransparent erfolgen kann.

Keine Transparenz über Anstalten öffentlichen Rechts: Da ein externer Mitarbeiter per Definition der Vorschrift nicht bei einer Anstalt öffentlichen Rechts beschäftigt sein kann, ist außerdem eine große Gruppe von vorne herein ausgenommen. Insbesondere zu nennen sind dabei Mitarbeiter der Kreditanstalt für Wiederaufbau, die ähnlich wie abhängig Beschäftigte der Privatwirtschaft, weiterhin eher den Interessen des Arbeitgebers gegenüber loyal sein werden. Auch wenn dieser Arbeitgeber eine Anstalt öffentlichen Rechts ist, kann man nicht von Interessenkonformität mit Beamten der Bundesministerien ausgehen. Die Regelung betrifft z.B. auch Mitarbeiter der Kulturstiftung der Länder oder die Hessische Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung, die somit nicht in den Berichten des Bundesinnenministeriums über externen Mitarbeiter auftauchen.

Laxe Handhabung

Darüber hinaus werden wichtige Beschränkungen des Einsatzes externer Personen locker gehandhabt. So wird in §2 Abs.3 die Einsatzdauer im Regelfall auf sechs Monate begrenzt und §2 Abs.5 schließt die Formulierung von Gesetzesentwürfen durch Personen außerhalb des öffentlichen Dienstes grundsätzlich aus. Beide Vorschriften werden jedoch im selben Paragraphen dahingehend relativiert, dass sie unter bestimmten Bedingungen nicht gelten. Diese Bedingungen herzustellen scheint für die Behörden kein großen Hindernis zu sein: Bisher zeigte jeder Bericht auf, dass weit mehr als die Hälfte der externen Mitarbeiter länger als sechs Monate in der Bundesverwaltung beschäftigt waren.

Ein weiterer Kritikpunkt ist die 'Nachmeldung' von Fällen externer Mitarbeit in den Behörden. Dabei geht es um Einsätze externer Mitarbeiter, die erst im Bericht für den nachfolgenden Zeitraum auftauchen. Beispielsweise nennt der fünfte Bericht einen Mitarbeiter des Goethe-Instituts im Zeitraum bis 14.06.2010.[3] Erst der sechste Bericht, der den Zeitraum ab 01.07.2010 behandelt, zeigt auf, dass dieser Mitarbeiter noch bis Mitte 2013 im Außenministerium bleiben wird.[4]

Risikoabschätzung

In der „Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Einsatz von außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigten (externer Personen) in der Bundesverwaltung vom 17.Juli 2008“ Ziffer 3.1, heißt es zur Risikoabschätzung eines externen Mitarbeiters:

„Im Rahmen einer Risikoabschätzung ist im Hinblick auf mögliche Interessenskollision oder die Erzielung von Wettbewerbsvorteilen zu klären, ob ein Einsatz externer Personen vertretbar ist. Hierbei sind die Ansprechperson für Korruptionsprävention nach Nr. 5 der Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung vom 30. Juli 2004 (BAnz. S. 17745) oder die für (Personal-) Sponsoring zuständigen Arbeitseinheiten zu beteiligen.“Quelle:[2]

Es bestehen keinerlei Kriterien dafür, was als „Interessenskollision“ oder als „Erzielung von Wettbewerbsvorteilen“ gilt. Demnach liegt es im Ermessen des Ansprechpartners für Korruptionsbekämpfung und den Entscheidungsträgern über die Einsetzung eines externen Mitarbeiters in der jeweiligen Dienststelle. In der „Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung Vom 30. Juli 2004“ heißt es unter Ziffer 4.1 zwar, dass „Das Personal für besonders korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete [...] mit besonderer Sorgfalt auszuwählen [ist]“,[5] jedoch gilt dies eben nur für besonders korruptionsgefährdete Arbeitsgebiete. Diese müssen die Dienststellen des Bundes selbstständig ermitteln und die Frage bleibt im Raum, ob für andere Arbeitsgebiete demnach weniger sorgfältig ausgewählt wird und was überhaupt „besondere Sorgfalt“ und „nur“ Sorgfalt konkret bedeutet. Demnach ist die Risikoabschätzung eine eher undurchsichtige und weiche Regelung, deren praktische Effektivität fraglich bleibt. Immerhin dient sie dem Zweck, bei konkreten Anfragen im Bundestag zur Frage, wie Interessenskonflikte bei externen Mitarbeiter_innen ausgeschlossen werden, darauf verweisen zu können. So geschehen bei einer kleinen Anfrage der Partei DIE LINKE vom 10.06.2011[6].

Vergütung des Einsatzes

Die Bezahlung der "externen Mitarbeiter" erfolgt i.d.R. durch die "entsendende Stelle". Eine Ausnahme stellt das Gesundheitsministerium dar, wo durch §30 SGB IV die personelle Unterstützung des BMG durch Versicherungsträger geregelt ist[7]. Absatz 3 sieht die Erstattung der Personalkosten durch den Bund an den Arbeitgeber vor, allerdings ist das bisherige Angestelltenverhältnis und damit die Zugehörigkeit der betreffenden Mitarbeiter davon unberührt.

Antworten auf Anfragen an die Bundesregierung bezüglich der Bezahlung externer Mitarbeiter lassen für das Verteidigungsministerium eine ähnliche Praxis erkennen. Auch hier werden externe Mitarbeiter tendenziell "mittelbar durch den Bund bezahlt"[8] bzw. es erfolgt "eine Kostenerstattung des Bundes an das Unternehmen"[9], wobei eine schriftliche Frage an das Innenministerium in einem Fall so beantwortet wurde, dass "die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter entweder unmittelbar durch das Ministerium oder eine entsprechende Kostenerstattung an die entsendende Stelle vergütet" werden.[10]

Sonderfall: gesetzliche Krankenkassen im Gesundheitsministerium

Ein Sonderfall ist der Einsatz von Vertretern der gesetzlichen Krankenkassen im Bundesgesundheitsministerium, weil es dafür in §30 Sozialgesetzbuch IV eine eigene gesetzliche Grundlage gibt. Die gesetzlichen Krankenkassen können dadurch weiter direkt an Gesetzen mitschreiben. Bis September 2011 arbeitete beispielsweise ein Mitarbeiter des vdek am Entwurf des Versorgungsgesetz im Gesundheitsministerium.[11] Der Gesetzentwurf will u.a. eine "Stärkung wettbewerblicher Handlungsmöglichkeiten der Krankenkassen" erreichen.[12] Allerdings ist der vdek selbst keine Krankenkasse und keine Körperschaft öffentlichen Rechts.

Weiterführenden Informationen

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Einzelnachweise

  1. Bundesminiterium des Innern Vierzehnter Bericht über den Einsatz externer Personen, abgerufen 30.05.2016
  2. 2,0 2,1 VV zum Einsatz externer Personen auf Verwaltungsvorschriften-im-Internet, Zugriff 07.10.2011
  3. Bundesministerium des Innern: Fünfter Bericht über den Einsatz externer Personen in der Bundesverwaltung, Berichtszeitraum 01. Januar 2010 – 30. Juni 2010, Stand 16.09.2010
  4. Bundesministerium des Inneren: Sechster Bericht über den Einsatz externer Personen in der Bundesverwaltung, Berichtzeitraum 01. Juli 2010- 31. Dezember 2010, Stand: 21.03.2011
  5. Richtlinie zur Korruptionsbekämpfung vom 30. Juli 2004 www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de, letzter Zugriff 10.11.2011
  6. Kleine Anfrage der Linken - 17/58890 dip.bundestag.de, PDF letzter Zugriff 10.11.2011
  7. §30 SGB IV auf gesetze-im-internet.de, Zugriff 04.10.2011
  8. Antwort der Bundesregierung (pdf) auf kleine Anfrage der Grünen-Fraktion zu "Mitarbeit von Beschäftigten von Verbänden und Wirtschaftsunternehmen in Bundesministerien und in nachgeordneten Bundesbehörden" vom 04.12.2006, letzter Zugriff 09.09.2011
  9. Antwort des Staatssekretärs Dr. Bernhard Beus (pdf) vom 11.04.2008 auf die Anfragen des Abgeordneten Ulrich Maurer (Die Linke), S. 3ff., letzter Zugriff 12.09.2011
  10. Antwort des Innenministeriums (pdf) auf schriftliche Fragen des Abgeordneten Ulrich Maurer (Die Linke)vom 14.09.2007, S.20ff. Abgerufen am 09.09.2011
  11. Bundesministerium des Inneren: Siebter Bericht über den Einsatz externer Personen in der Bundesverwaltung, Berichtszeitraum 01. Januar 2011 - 30. Juni 2011, Stand 15.09.2011
  12. Referentenentwurf des Gesetzes zur Verbesserung der Versorgungsstrukturen in der gesetzlichen Krankenversicherung (pdf) vom 10.06.2011, Zugriff 07.10.2011