Gesetzgebungsoutsourcing

Gesetzgebungsoutsourcing ist eine gängige Praxis, bei welcher externe Berater und besonders Anwaltskanzleien im Auftrag von Bundesregierung oder auch Bundestag Gesetzesentwürfe oder Verwaltungsvorschriften verfassen, oder an derer Entwicklung maßgeblich beteiligt sind. Dieses Outsourcing hat in den letzten Jahren stark zugenommen und lässt sich auch auf der EU-Ebene vermehrt beobachten. Die Praxis ist zugleich sehr umstritten, da es zum einen keine eindeutige Rechtsgrundlage gibt und zum anderen fehlende Neutralität bei den Externen zu erwarten ist. Problematisch sind insbesondere mögliche Interessenkonflikte. Zum Beispiel wenn die Kanzleien zugleich auch für Unternehmen aus der betroffenen Branche arbeiten.

Allgemeine Entwicklung

Immer häufiger wirken externe Berater und Anwaltskanzleien an Gesetzen mit. Das zeigt die Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der Linksfraktion zum Thema Mitarbeit von Privaten an Gesetzentwürfen von Oktober 2009. Demnach arbeiteten Externe allein im Jahr 2009 an 16 Gesetzen mit. Im Zeitraum von 1990 bis 1999 war es im Vergleich gerade mal ein Gesetz. Nach einem an den Haushaltsausschuss gerichteten Bericht des Bundesrechungshofs vom Frühjahr 2011 wurden im Zeitaum von 2005 bis 2009 bei 33 von 537 Normgebungsverfahren Aufträge an Externe vergeben.

Die Praxis des "Gesetzesoutsourcing" begann unter Rot-Grün und wurde von der Großen Koalition fortgesetzt und ausgebaut. Aus der Antwort der Bundesregierung geht hervor, in welchem Ministerium Externe an wie vielen Gesetze mitgewirkt haben. Besonders oft war dies im Bundesministerium für Umwelt der Fall, gefolgt vom Verkehrsministerium und dem Innenministerium. Die Honorare werden ebenfalls aufgelistet. Insgesamt wendeten die Ministerien demnach von 2000 bis 2009 über 6 Millionen Euro für die Mithilfe an Gesetzen durch externe Berater auf. Allerdings sind die Zahlen unvollständig: Nicht öffentlich zugänglich ist, welche Honorare das Bundeswirtschaftsministerium und das Bundesfinanzministerium in den letzten Jahren für das Mitwirken an ihren Gesetzen zahlten.

Nicht immer klar ersichtlich ist außerdem, welchen Anteil die beauftragten Organisationen am endgültigen Gesetz hatten. Ob eine ergänzende Beratung stattfand oder das komplette Gesetz entworfen wurde, bleibt häufig nur vage angeführt. So hat beispielsweise die Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer am Finanzmarktstabilisierungsgesetz vom Oktober 2008 und dessen Ergänzung im Februar 2009 und Juli 2009 mitgewirkt. Wie stark das endgültige Gesetz aber letztlich davon beeinflusst wurde bleibt im Unklaren.

Kritik

LobbyControl hält diese Entwicklung für hoch problematisch. Gesetze müssen von den Ministerien oder dem Parlament selbst entworfen werden. Kanzleien, die ansonsten für genau die Unternehmen arbeiten, die von den Gesetzen betroffen sind, sind nicht die richtige Adresse, um die verschiedenen gesellschaftlichen Interessen zu berücksichtigen und abzuwägen. Bedenklich ist des weiteren, dass die Bundesregierung zur Zeit nicht detailliert Dokumentiert, wann und in welchem Umfang Anwaltskanzleien mit der Erstellung von Gesetzentwürfen beauftragt waren. Rechtlich gesehen ist das Gesetzgebungsoutsourcing ebenfalls umstritten und nicht eindeutig geregelt. Nach Ansicht einiger Juristen werden hier Externe nicht bloß in die Gesetzgebungsprozesse mit einbezogen, sondern ersetzten ganze Akteure und Organe, was wiederum verfassungsrechtlich mehr als bedenklich ist.

Der Bundesrechnungshof schreibt in seinem an den Haushaltsauschuss gerichteten Bericht, es sei "nicht ohne weiteres nachvollziehbar", warum Bundesministerien "Kernaufgaben" auf externe Berater übertrugen. Über das Risiko, dass Lobbyisten Einfluss nehmen könnten, dächten die Auftraggeber wohl kaum nach. Es habe kaum Überlegungen zu möglichen Interessenkonflikten oder der Gefahr der Beeinflussung gegeben. Außerdem seien die Aufträge für die Berater mit Stundensätzen zwischen 260 und 500 Euro nicht ausgeschrieben worden. Hinzu kämen Spesen, für die im Beratervertrag aber oft eine Obergrenze fehle. Die Begründung vieler Ministerien, der Beratungsbedarf bei der Arbeit an Gesetzesentwürfen sei dringend und es gebe zu wenig Sachverstand im eigenen Haus, lassen die Rechungsprüfer nicht gelten: "Dass einige Normsetzungsverfahren immer noch nicht abgeschlossen sind, macht deutlich, dass das Argument Dringlichkeit nicht durchweg sachgerecht war."

Weitere Daten aus Regierungsdokumenten

• Die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen vom 19.März 2012, u. a. zum Thema: "Die Privatisierung der Gesetzgebung durch die Erstellung von Gesetzentwürfen durch Rechtsanwaltskanzleien"

• Umfangreicher Bericht des Bundesrechnungshofesvom 01.April 2008 zum Thema: "Mitarbeit von von Beschäftigten aus Verbänden und Unternehmen in obersten Bundesbehörden"

• Die Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der Fraktion Die Linken vom 24.Mai 2011 zum Thema: "Beschäftigung von Lobbyisten im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung"

• Die [Antwort] der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der Fraktion Die Linken vom 06.August 2007 zum Thema: "Zum Einfluss von Beschäftigten privatwirtschaftlicher Unternehmen und Verbänden im Bundesministerium für Bildung und Forschung"

Outsourcing in der Finanzkrise

Besonders dramatisch war die Beteiligung externer Anwaltskanzleien bei zentralen Gesetzen zur Bewältigung der Finanzkrise, siehe u.a. Freshfields Bruckhaus Deringer und das Finanzmarktstabilisierungsgesetz.

Weitere Beispiele aus jüngerer Zeit

Die Mitarbeit von Linklaters am Insolvenzrecht 2009

Die MaschmeyerRürup AG und die Familien-Pflegezeit 2010