PD – Berater der öffentlichen Hand

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Firmiert auch unter dem älteren Namen: Partnerschaften Deutschland (PDG).

Die ÖPP Deutschland AG berät Städte, Kommunen, Länder und den Bund zur Privatisierung gemeinschaftlichen Eigentums, der sogenannten Öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) oder auch der Public Private Partnerships (PPP).

An dieser Beratungsfirma ist der Bund mit der Mehrheit der Anteile beteiligt, der Rest wird von verschiedenen Unternehmen gehalten, die in der PPP-Branche tätig sind.

Auf Initiative der Initiative Finanzstandort Deutschland (IFD) wurde die Beratungsagentur gegründet. Das Ziel war, diese als eine Art verlässlichen PPP-TÜV mit institutionellem Anstrich zu etablieren, wobei die Beteiligung des Bundesfinanzministeriums an der ÖPP Deutschland AG sehr hilfreich war.

Kurzdarstellung und Geschichte

Die ÖPP Deutschland AG wurde am 11. November 2008 gegründet und ist seit Anfang 2009 operativ tätig. Die IFD hatte schon Mitte 2007 ein ausgearbeitetes Konzept für die Agentur, dieses wurde dann 2008 ohne große Änderungen vom Bund umgesetzt.

Der Geschäftszweck der ÖPP Deutschland AG ist, laut ihrer Selbstdarstellung, den Markt für wirtschaftliche Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) in Deutschland zu öffnen. Dazu beraten sie ausschließlich öffentliche Auftraggeber (Bund, Länder, Gemeinden u. a.).

Die IFD beauftrage die Wirtschaftskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer mit der juristischen Konstruktion der ÖPP Deutschland AG. Die Kanzlei legt am 05.07.2007 ein 229-seitiges Gutachten vor, worin es unter anderem darum geht, wie für die Kommunen die Beratung durch die ÖPP Deutschland AG nahezu zum Zwang wird. Vertreter der kommunalen Spitzenverbände unterzeichnen demnach eine "Rahmenvereinbarung" mit der ÖPP Deutschland AG. Die Kommunen können dann bei allen Partnerprojekten "möglichst unkompliziert und u. U. sehr schnell ohne vorherige, ggf. europaweite Ausschreibung der Beraterleistung auf die PDG zurückgreifen."

Derzeit gibt es rund 230 PPP-Projekte in Deutschland. Laut einer Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage vom 30.11.2011, hat die ÖPP Deutschland AG "im Zeitraum von 2009 bis bis Oktober 2011 insgesamt 21 Projekte im Aufrag des Bundes oder sonstiger Bundeseinrichtungen mit einem Umsatzvolumen von 2 866 739 Euro bearbeitet." Zum Teil wurden diese Aufträge unter Inanspruchnahme der mit dem Bund geschlossenen Rahmenvereinbarung vergeben, der Rest ging im Wettbewerb an die Agentur. Darüber hinaus heißt es unter anderem zu weiteren Informationen zu den vergebenen Aufträgen:

"Eine genaue Bezeichnung der Aufträge und ihrer Beratungsvolumina stellen schützenswerte Geschäftsgeheimnisse der ÖPP Deutschland AG dar, da sie Konkurrenten Einblicke in die Geschäftsbeziehungen der ÖPP Deutschland AG, ihre Auslastungslage und die interne Kostenkalkulation eröffnen."

Weitere Unterstützung für die Ausarbeitung eines Konzepts wurde von McKinsey geleistet. Klaus Droste war für die Unternehmensberatung tätig, bevor er zur Deutschen Bank wechselte.

Struktur, Geschäftsfelder und Finanzen

Gesellschafter der ÖPP Deutschland Aktiengesellschaft:

Der Staat hält 57% der Anteile

• Gesellschafter: Bund, Land Hessen, Land Mecklenburg-Vorpommern, Land Nordrhein-Westfalen, Land Schleswig-Holstein, Deutscher Landkreistag, Deutscher Städtetag, Deutscher Städte- und Gemeindebund

Quelle:

Vorstand

• Bernward Kulle, zuletzt Vorstandsmitglied bei der Hochtief Concessions AG
• Johannes Schuy, zuvor im Bundesministerium der Finanzen Leiter des Haushaltsbereichs Investitionshaushalte sowie der Projektarbeitsgruppe ÖPP

Stand: Januar 2012, Quelle:

Direktorium

• Karl-Heinz Heller, zuvor langjähriger Referatsleiter im Bundesministerium der Finanzen
• Burkhard Landré
• Claus Wechselmann, zuletzt bei IBM Deutschland als Manager für strategische Geschäftsentwicklung im Public Sector

Stand: Januar 2012, Quelle:

Lobbyarbeit: Struktur und Strategien

Die taz zitiert aus einem am 13.02.2007 erstellten Strategiepapier worin es heißt: "Die Schaffung einer von Privatwirtschaft und öffentlicher Hand getragenen Beratungsgesellschaft für PPP-Projekte - Arbeitstitel 'Partnerschaften Deutschland GmBH (PDG)' - mit maßgeschneidertem Auftrag und Struktur." "die enge Anbindung an das BMF" sei "entscheidend". Daraus ergebe sich eine "abgeleitete Macht: Die PDG muss Schlagkraft erhalten idealerweise durch die Etablierung von ,abgeleitetem' formalem und informellem Einfluss über vom BMF gesteuerte Anreiz- und Sanktionsmechanismen", heißt es unverhohlen.
Das Strategiepapier erarbeite Klaus Droste im Auftrag der Initiative Finanzstandort Deutschland (IFD). Droste war Topmanager der Deutschen Bank und maßgeblich an der Konzeptionierung der Agentur beteiligt.

Kritik

Die Kritik an der ÖPP Deutschland AG, deren Arbeitsweise, personelle Besetzung und strukturelle Zusammensetzung bricht aufgrund diverser fehl kalkulierter PPP-Projekte nicht ab.

Entstehungsprozess

Ein wesentlicher Kritikpunkt an der ÖPP Deutschland AG ist die Art und Weise des Entscheidungsprozesses für die Gründung der Agentur. Die Beteiligung und Ausarbeitung des Konzepts von Akteuren aus der PPP-Branche, sowie die nahezu identische spätere Umsetzung vom Bund scheint bei einem Projekt solchen Ausmaßes unangemessen. Mit der Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer und der Unternehmensberatung McKinsey sind zwei Akteure beteiligt, die erstmalig die Idee von Public Private Partnerships in Großbritannien ausgearbeitet und daran mitgewirkt haben. Mit der Federführung beauftragt waren Wolfgang Richter und Klaus Droste. Richter war zu dem Zeitpunkt bei der KfW für Infrastrukturfinanzierung verantwortlich, Droste gilt als Kapitalmarktspezialist der Deutschen Bank. Involviert in den Ausarbeitungsprozess waren demnach ausschließlich Akteure und Vertreter die im Interesse von Unternehmen arbeiten für die PPP-Projekte ein profitablen Markt darstellen. Die Involvierung der IFD reiht sich in dieses Bild ein. Droste bezeichnet letztlich den Beschluss zur Umsetzung des Konzepts wie folgt: "Letztlich war es ein Abnicken." So entstand eine Agentur, die sich nach außen hin als "unabhängig" gibt, von ihrer Struktur, Besetzung und Konzipierung jedoch maßgeschneidert auf die Interessen der Industrie ist.

Interessenkonflikte & personelle Verflechtung

Die personelle Besetzung der ÖPP Deutschland AG, die Verflechtung mit Gesellschaftern derselben sowie mit Ministerien stößt auf weitere Kritik. Johannes Schuy, derzeitiges Vorstandsmitglied ÖPP Deutschland AG, war schon als Vertreter des Bundesfinanzministerium bei Vorbereitungstreffen zur Gründung der Agentur anwesend. Er war dort Leiter des Haushaltsbereichs Investitionshaushalte und der Projektarbeitsgruppe ÖPP. Darüber hinaus war er tätig im Aufsichtsrat eines ÖPP-Start-up Unternehmens. Das weitere Vorstandsmitglied Bernhard Kulle ist seit dem 1. Januar 2012 bei der ÖPP Deutschland AG und war zuvor Vorstandsmitglied der Hochtief Concessions AG, ein Gesellschafter der ÖPP Deutschland AG. Vor dieser Tätigket konnte er langjährige Erfahrungen als Geschäftsführer der Hochtief PPP Solutions sammeln.

Franz Drey, der im Aufsichtsrat der ÖPP Deutschland AG sitzt ist ebenso stellvertretender Chefredakteur des Behörden Spiegel, eine Zeitschrift für den öffentlichen Dienst mit einer Auflage von ca. 100 000 Exemplaren. Der Behörden Spiegel verleiht den Innovationspreis PPP und berichtete ausführlich darüber.

Angeblich wechseln auch Angestellte des Bundesfinanzministeriums zwischen der Agentur und dem Ministerium hin und her. Der Sprung in die ÖPP Deutschland AG sei "eine Adelung für die Ministerialien". Karl-Heinz Nöhrbaß kam 2009 als Referent aus dem BMF in die Agentur, wurde dort Prokurist und kehrte 2011 wieder als Referatsleiter zurück.

Schon im Vorfeld der Gründung der Beratungsagentur gab es auffällige personelle Verflechtungen. Der IFD führte 2008 Torsten Albig als Kontakt für die "PR-Steuerungsgruppe", gleichzeitig war er als Pressesprecher für den damaligen Bundesfinanzminister Peer Steinbrück tätig.

Laut einem Protokoll des IFD das der Taz vorliegt, wurde unter anderem von Vertretern der öffentlichen Hand empfohlen, Mitarbeiter der Gesellschafter der Beteiligungsgesellschaft an die ÖPP Deutschland AG zu entsenden. Demnach wurd also ein Personalwechsel vorgeschlagen, in dem Mitarbeiter von Unternehmen kommen, die von der Arbeit und den Beratungsemfehlungen der ÖPP Deutschland AG abhängig sind. Auf die Frage, wie sicher gestellt wurde, dass Interessenkonflikte ausgeschlossen werden können, antwortete die Bundesregierung darauf wie folgt:

"Die Rechtskonstruktion der PD wurde so gewählt, dass die privaten Gesellschafter der PD in keine vergaberechtliche unzulässige Projektanstellungen geraten und nicht gemäß § 16 der Vergabeverordnung (VgV - ausgeschlossene Personen) von der Mitwirkung am Vergabeverfahren ausgeschlossen werden. Diese Bedingungen wurden durch eine Reihe von Maßnahmen sichergestellt:

- es gibt keine unmittelbare gesellschaftsrechtliche Beteiligung der Privaten an der PD; - es gibt keine arbeitsrechtliche Verbundenheit von PD-Mitarbeitern oder Aufsichtsräten mit an der BTG beteiligten Firmen; - alle Mitarbeiter der PD haben sich schriftlich zur Vertraulichkeit verpflichtet. Damit ist die Weitergabe von Insider-Informationen an Gesellschafter ausgeschlossen; - alle Schritte und Vorgänge im jeweiligen Vergabeverfahren werden ausführlich dokumentiert."

Wirtschaftlichkeitsgutachten vs. Rechnungshofberichte

Bevor ein PPP-Projekt durchgeführt wird und die öffentliche Hand sich 30 Jahre an ein oder mehrere private Unternehmen bindet, muss festgestellt werden, dass die Variante tatsächlich günstiger ist, als das Projekt in Eigenregie durch zu führen. Dafür führt die ÖPP Deutschland AG Wirtschaftlichkeitsgutachten durch. Gegenüber dem Magazin "impulse" bewertet der Prof. Holger Mühlenkamp die Wirtschaftlichkeitsgutachen wie folgt:

"Diese sogenannten Nachweise der Wirtschaftlichkeit sind nichts anderes als Modellrechnungen... Meiner Einschätzung nach basieren diese Prognosen großteils auf nicht nachvollziehbaren Annahmen."

Außerdem würden sich methodische Fehler fast immer zugunsten der Privaten auswirken, Holger Mühlenkamp spricht von "Schönfärberei". Die ÖPP Deutschland AG hat ein Standardtool für PPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen entwickelt. Dies besteht aus einer Excel-Tabelle mit 300 000 Formeln und man könne damit jedes PPP "wirtschaftlich rechnen", wenn man an den richtigen Stellschrauben drehe.

Johannes Schuy beziffert den durchschnittlichen Effizienzvorteil der in der Datenbank der ÖPP Deutschland AG beobachteten Projekte auf 14 Prozent. Eine Einsparung von angeblich rund 1 Mrd. Euro.

Die Bürgerinitiative "Gemeingut in BürgerInnenhand" fasst verschiedene Kritikpunkte der unterschiedlichen Rechnungshöfe zusammen:

• Graue Verschuldung
• Ausschreibung ohne Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
• Unempfindlichkeit gegenüber den Empfehlungen der Rechnungsprüfer; Kostenverschleierung
• Berechnungen unzutreffend
• Teure, aber folgenlose Beratung

Quelle:

In einem 2011 veröffentlichen gemeinsamen Erfahrungsbericht der Rechnungshöfe zur Wirtschaftlichkeit von ÖPP-Projekten heißt es abschließend:

"Die Erfahrungen der Rechnungshöfe zeigen, dass beim Wirtschaftlichkeitsvergleich vorrangig die konventionelle Beschaffungsvariante mit hohen Risikokosten belegt wird. Über diese Stellschraube der Risikoübernahme lassen sich die geschätzten Kosten der konventionellen Beschaffungsvariante so zielorientiert festlegen, dass der wirtschaftliche Vorteil augenscheinlich aufseiten des ÖPP-Modells liegt und somit die ÖPP-Variante rechnerische Effizienzgewinne ausweist."

Auf die Frage hin, wie die Bundesregierung die ausschließliche Beratung der ÖPP Deutschland AG in Richtung ÖPP begründet, obwohl ÖPP-Projekte teilweise teurer sind als die Eigenverwirklichung, fällt die Antwort wie folgt aus:

"Die PD berät die öffentliche Hand neutral und nicht interessengeleitet. Von unwirtschaftlichen ÖPP-Projekten rät sie konsequent ab."

Dem widersprechen diverse Fallbeispiele wie sie die Bürgerinitiative "Gemeingut in BürgerInnenhand" am 04.01.2012 vorstellten und Christian Salewski in seinem Artikel "Die Selbstbediener" thematisiert.

Zitate

"Kritiker sagen, mit der ÖPP Deutschland AG würde erstmals der Staat für den Lobbyismus der Industrie selbst aufkommen"