Lobbyregister Deutschland

Überblick

Das am 25. März 2021 vom Deutschen Bundestag verabschiedete Gesetz zur Einführung eines Lobbyregisters für die Interessenvertretung gegenüber dem Deutschen Bundestag und gegenüber der Bundesregierung (Lobbyregistergesetz) tritt am 1. Januar 2022 in Kraft.

Das Lobbyregister löst am 1. März 2022 die bis dato von der Bundestagsverwaltung geführte Öffentliche Liste über die beim Bundestag registrierten Verbände und deren Vertreter (Verbändeliste).

Auch das Lobbyregister wird von der Bundestagsverwaltung elektronisch geführt.

Inhalt des Gesetzes

Das Gesetz sieht die Einrichtung eines öffentlichen Lobbyregisters vor.

Anders als für die Verbändeliste ist die Eintragung in das Register durch Interessenvertreter:innen verpflichtend, wenn diese Kontakt zu den Mitgliedern des Bundestages oder der Bundesregierung aufnehmen oder diesen in Auftrag geben, um Einfluss auf deren Willensbildung oder Entscheidungsprozesse zu nehmen.

Verhaltenskodex

Verankert ist im Lobbyregistergesetz in § 5 LobbyRG zudem, dass die Interessenvertretung gegenüber dem Bundestag und der Bundesregierung nur auf Basis von Offenheit, Transparenz, Ehrlichkeit und Integrität erfolgen kann.

Verankert ist dies in einem Verhaltenskodex für Interessenvertreterinnen und Interessenvertreter im Rahmen des Lobbygesetzes welcher ab dem 1. Januar 2022 Anwendung findet.

Vorgelegt haben diesen der Bundestag, gemeinsam mit der Bundesregierung unter Beteiligung der Zivilgesellschaft.

Im Verhaltenskodex wird etwa die Offenlegungspflicht des Interessenvertreters hinsichtlich seiner Eintragung und seinem Auftraggeber gegenüber dem Mitglied der Bundesregierung oder dem Bundestag festgehalten (Nr. 2), ebenso die Pflicht, vertrauliche Informationen, die die Interessenvertreterin erhält, nur in zulässiger und jeweils vereinbarten Weise zu verwenden (Nr. 5).

Persönlicher Anwendungsbereich

Gemäß § 1 des Lobbyregistergesetzes (LobbyRG) gilt der Anwendungsbereich des Gesetzes organschaftlich für die Bundesregierung und für den Bundestag, hierbei untergliedert in alle Entitäten, namentlich die Organe, Mitglieder, Fraktionen oder Gruppen. Auf exekutiver Seite entfaltet das Gesetz Anwendung von den Spitze Bundesregierung, den Ministerien und den (Parlamentarischen) Staatssekretär:innen hin zu den (Unter-)Abteilungsleitungen.

Definitionen

Interessenvertretung
Gemäß § 1 Abs. 3 des Gesetzes ist eine Interessenvertretung jede Kontaktaufnahme zum Zweck der unmittelbaren oder mittelbaren Einflussnahme auf den Willensbildungs- oder Entscheidungsprozess der Organe, Mitglieder, Fraktionen oder Gruppen des Deutschen Bundestages oder zum Zweck der unmittelbaren oder mittelbaren Einflussnahme auf den Willensbildungs- oder Entscheidungsprozess der Bundesregierung.

Akteur:innen
Interessenvertreterinnen und -vertreter sind gemäß § 1 Abs. 4 LobbyRG alle natürlichen oder juristischen Personen, Personengesellschaften oder sonstigen Organisationen, auch in Form von Netzwerken, Plattformen oder anderen Formen kollektiver Tätigkeiten, die Interessenvertretung nach § 1 Abs. 3 selbst betreiben oder in Auftrag geben.

Ausgestaltung der Eintragungspflicht

Eintragungspflicht
Akteur:innen, die nach der Definition des § 1 Abs. 4 als Akteur:innen der Interessenvertretung zu bewerten sind, sind gemäß § 2 Abs.1 verpflichtet, sich in das öffentliche Lobbyregister einzutragen, sofern:

• die Interessenvertretung regelmäßig betrieben wird,
• die Lobbytätigkeit auf Dauer angelegt ist,
• die Vertretung geschäftsmäßig für einen Dritten erfolgt,
• innerhalb der letzten drei Monate mehr als 50 unterschiedliche Interessenvertretungskontakte aufgenommen wurden.

Ausnahmen
Liegt eine der genannten vier Voraussetzungen vor, ist die Eintragung unverzüglich vorzunehmen, sofern nicht ein Tatbestand des Ausnahmenkataloges des § 2 Abs. 2 vorliegt.

Darunter fallen etwa:

• natürliche Personen, die mit ihrer Eingabe ausschließlich persönliche Interessen formulieren, unabhängig davon, ob es sich zugleich um unternehmerische oder sonstige Interessen handelt (§ 2 Abs. 2 Nr. 1) ,
• Anliegen von ausschließlich lokalem Charakter vorgebracht werde, soweit nicht mehr als zwei Wahlkreise unmittelbar betroffen sind (Abs. 2 Nr. 2),
• ein öffentliches Amt oder Mandat wahrnehmen (Abs. 2 Nr. 6),
• als Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerverband (Artikel 9 Absatz 3 des Grundgesetzes) Einfluss auf Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen nehmen (Abs. 2 Nr. 6)
• Rechtsberatung für einen Dritten oder sich selbst, einschließlich der Erstattung wissenschaftlicher Gutachten oder an die Allgemeinheit gerichteter Darstellung und Erörterung von Rechtsfragen erbringen, sowie Tätigkeiten, die nicht auf Erlass, Änderung oder Unterlassung einer rechtlichen Regelung durch den Deutschen Bundestag oder die Bundesregierung gerichtet sind, erbringen (Abs. 2 Nr. 8)
• als Einrichtungen zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit (politische Stiftungen tätig werden, soweit der jeweilige Haushaltsgesetzgeber Globalzuschüsse zur Erfüllung ihrer satzungsmäßigen Aufgaben gewährt (Abs. 2 Nr. 10)
• als Kirche, andere Religionsgemeinschaft oder Weltanschauungsgemeinschaft tätig werden (Abs. 2 Nr. 12)
• über keine dauerhafte Vertretung in Deutschland verfügen und sich für Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, humanitäre Belange oder Fragen der Nachhaltigkeit einsetzen und ihr Wirken primär auf andere Länder oder Weltregionen ausrichten (Abs. 2 Nr. 16).

Gleichermaßen bestehen Ausnahmen zur Eintragungspflicht für die Interessenvertretung gegenüber der Bundesregierung (Abs. 3). Unter anderen gelten die genannten Ausnahmen gegenüber dem Bundestag entsprechend auch für die Interessenvertretung gegenüber dem Bundesregierun8.

Umfang der Eintragungspflicht

Einzutragen sind stets:

• Identität des Interessenvertreters
• Interessen-, Vorhaben und Tätigkeitsbereich (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 – 3 LobbyRG)

Sofern die Interessenvertretung im Auftrag eines Dritten geschieht zusätzlich:

• Angaben über Identität der Auftraggeberin
• personelle Aufstellung der Interessenvertretung in Stufen
• Höhe der finanziellen Mittel, die im Bereich der Interessenvertretung aufgewendet werden (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 – 6 LobbyRG).

Sofern keine handelsrechtlichen Offenlegungspflichten bestehen, müssen juristische Personen zudem Jahresabschlüsse oder Rechenschaftsberichte vorlegen (§ 3 Abs. 1 Nr. 8) - dies kann bei (nicht-)rechtsfähigen Stiftungen der Fall sein, wenn sie kein Gewerbe betreiben.

Aktualisierung

Die Angaben im Lobbyregister sind jährlich zu aktualisieren. Wird angezeigt, dass die Tätigkeit einer Interessenvertreter:in nicht mehr unter den Anwendungsbereich des § 1 fällt, beziehungsweise kommt der Akteur der Aktualisierungspflicht nicht nach, so wird der vorhandene Eintrag in eine gesonderte Liste inaktiver Vertretungen verschoben. Diese Daten werden nach 36 Monaten vollständig gelöscht (§ 3 Abs. 4). Die unterlassene Aktualisierung des Eintrags kann auch Auswirkung auf den Zugang des Akteurs zum Bundestag haben (§ 6 Abs. 1 LobbyRG)

Sanktionen

Verstöße gegen Eintragungspflichten Fehlende, unrichtige, unvollständige oder nicht rechtzeitig erfolgte Einträge im Register stellen Ordnungswidrigkeiten dar, die mit einer Geldbuße von bis zu 50.000 Euro geahndet werden können.

Sollte die Eintragung durch einen Akteur verweigert werden, wird diese Verweigerung dokumentiert und als solche im Lobbyregister vermerkt. Zudem erfolgt eine Ausweisung der die Angaben verweigernden Interessenvertretung auf eine gesonderte List (§ 3 Abs. 2).

Die mindestens jährliche Aktualisierung der Einträge durch die Interessenvertreter:innen wird mit elektronischen Benachrichtigungen verfolgt; wird innerhalb von drei Wochen nach der Benachrichtigung der Eintrag nicht aktualisiert, so wird die Eintragung als „nicht aktualisiert“ gekennzeichnet (§ 4 Abs. 4).
Wird der Eintrag innerhalb von sechs Monaten nicht aktualisiert, so wird die Eintragung nach elektronischer Benachrichtigung in die Liste der inaktiven Interessenvertreterinnen (§ 3 Abs. 4, s.o.) verschoben.

Verstöße gegen Verhaltenskodex Feststellungen über Verstöße gegen den Verhaltenskodex werden im Lobbyregister veröffentlicht.
Verstöße können zudem Folgen haben für:

• Erteilung von Zugangsberechtigungen zum Deutschen Bundestag,
• Beteiligung an öffentlichen Anhörungen der Ausschüsse,
• Beteiligung von Verbänden und Fachkreisen an Entwürfen von Gesetzesvorlagen der Bundesministerien (§ 6 Abs. 2).

Die Vernachlässigung der Eintragepflicht stellt eine Ordnungswidrigkeit dar, die vom Direktor des Bundestages mit einer Geldbuße von bis zu 50.000 Euro geahndet werden kann 8§ 7 Abs. 4 LobbyRG i.V.m. § 36 Abs. 1 Nr. 1 OwiG).

Bundestagsvorbehalt Gemäß § 6 Abs. 1 LobbyRG kann sich der Deutsche Bundestag vorbehalten, nur denjenigen Interessenvertreter:nnen Zugang zum Bundestag zu gewähren, die im LobbyRG eingetragen sind, deren Eintrag nicht als „nicht aktualisiert“ markiert ist und dieser keinen festgestellten Verstoß gegen den Verhaltenskodex darstellt.

Kritik

Das Lobbyregister schafft zwar mehr Transparenz, ist aber dennoch ein Kompromiss und entspricht nicht den strengen Forderungen von Transparenzorganisationen und anderen.

=Einzelheiten

Lobbyregister schafft eine rein formale Transparenz - lobbyistischer Fußabdruck fehlt

die praktische und konkrete lobbyistische Beeinflussung von Gesetzesvorhaben durch Interessenvertreterinnen ist weiterhin nicht nachvollziehbar; es fehlt der exekutive-/ bzw. der lobbyistische Fußabdruck

Die Ampelparteien (SPD, Grüne und FDP haben sich in ihrem Koalitionsvertrag auf einen Fußabdruck solchen verständigt

Registrierungspflicht reicht in ministeriellen Sphäre nicht weit genug

macht auf Ebene der Unterabteilungsleiter halt und bezieht Fachebene nicht ein

keine Angabe erforderlich, worauf Lobbyarbeit der Akteur

i genau zielt.

Auf EU-Ebene und auch in andere Staaten der Welt sind die Lobbyregister an dieser Stelle besser aufgestellt

großer Ausnahmenkatalog für Registrierungspflicht

Kirchen und die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände müssen sich nicht registrieren.

begründet mit besonderem grundrechtlichen Schutz, unter dem die Kirchen und die Tarifparteien stehen (Art 4 Abs. 2 i.V.m. Art 137 WRV und Art. 9 Abs. 3 GG). Fraglich aber, ob diese Schutzbereiche hier überhaupt betroffen sind

Verbändeliste

Vor der Einführung des Lobbyregisters im Januar 2022 konnten sich Verbände unter Angabe von Namen, Anschrift, Vorstand, Interessenbereich und Mitgliederzahl freiwillig in eine Öffentliche Liste der beim Bundestag registrierten Verbände und deren Vertretern eintragen.

Von 1972 bis Januar 2022 führte der Deutsche Bundestag eine Öffentliche Liste der beim Bundestag registrierten Verbände und deren Vertreter in die sich Verbände - als klassischen Form der Interessenvertretung - eintragen und damit ein Mindestmaß an Visibilität und Transparenz herstellen konnten.

Im Dezember 2021 wurden 2238 Verbände und Vereine in der geführt.

Kritik an der Verbändeliste:

• Eintragung war freiwillig
• Eintragung war nur für einen Teil der Lobbyakteure überhaupt möglich
• Angaben zu oberflächlich und ohne wirkliche Aussagekraft
  • keine Angaben zu finanziellen Hintergründen und Auftraggebern von Lobby-Dienstleistern
  • keine Angaben zu welchen Themen, Gesetzen oder Prozessen Lobbyarbeit in welchem Umfang stattfindet
• Eintragung brachte keine Vorteile
  • Reglung der Geschäftsordnung des Bundestages (Anlage 2) die vorsieht, dass nur Vertreter registrierter Verbände als Sachverständige zu formalen Anhörungen in den Bundestag geladen werden dürfen, wurde durch Auslegungsentscheidung des Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung vom 18. Oktober 1979 außer Kraft gesetzt.
• Hausausweise für den Bundestag konnten vor 2016 auch von unregistrierten Verbände, Unternehmen, Lobbyagenturen und Rechtsanwaltskanzleien erhalten werden, indem sie sich direkt an eine der Fraktionen im Bundestag wandten
  • Praxis wurde Anfang 2016 nach Klagen von abgeordnetenwatch.de und Tagesspiegel durch den Ältestenrat des Bundestags gestoppt. Im Zuge der Neuregelung wurde auch die maximale Zahl der Hausausweise für in der Liste aufgeführte Verbände von fünf auf zwei reduziert

Hintergrund zur Einführung des Lobbyregister

"Das Lobbyregister soll dazu beitragen, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Politik und die Legitimität der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in Parlament und Regierung zu stärken. Ziel ist es, mehr Transparenz bezüglich des Einflusses von Interessenvertreterinnen und Interessenvertretern auf diesen Prozess zu schaffen"

Langsamer Erkenntnisgewinn Aus der Unionsfraktion meldeten sich langsam stimmen, die ebenfalls ein Lobbyregister und mehr Transparenz forderten, darunter CDU-Rechtsexperte Patrick Sensburg, später auch der Parlamentarische Geschäftsführer der Union und Berichterstatter in der Sache Patrick Schnieder

Gleichzeitig bildete sich 2019 ein ungewöhnliches Bündnis: die Allianz für Lobbytransparenz, die aus dem Verband der Chemischen Industrie (VCI) und dem deutschen Zweig von Transparency International bestand, sowie dem Bund der deutschen Industrie (BDI), dem Verband der Familienunternehmen sowie dem Naturschutzbund Deutschland (NABU) und der Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv).

Skandal Amthor Der Skandal um Amthor brachte den Stein dann endgültig ins Rollen und auch die CDU/CSU musste endlich einsehen, dass klare und strenge Transparenzregeln zwingend erforderlich sind, um maßloser Interessenvertretung einen Riegel vorzuschieben und das Ansehen des Bundestages und seiner Abgeordneten vor weiterer Beschädigung zu schützen.
Jedoch lagen die Vorstellungen der Koalitionspartner Union und SPD noch immer weit auseinander. Während die Union darauf beharrte, dass die Registrierung der Interessenvertretung gegenüber dem Bundestag ausreichend sei, sprach sich die SPD dafür aus, dass das Register auch für Interessenvertretung gegenüber der Bundesregierung gelten sollte, und dass dies auch gesetzlich geregelt werden sollte. Die CDU/CSU wollte letztlich nur eine Veränderung der Geschäftsordnung (als reines internes Recht des Bundestages (Binnenrecht) ohne Außenwirkung), auf deren Grundlage das 1972 eingeführte Verbändeverzeichnis fußte.

Am 8. September 2020, nachdem Anfang August ein Entwurf an die Öffentlichkeit sickerte, der wegen seiner Mangelhaftigkeit und seinem Rückstand gegenüber den von internationalen Gremien wie der OECD formulierten Kriterien umfangreiche Kritik einheimste, stimmten die Koalitionäre dann einem ersten Entwurf offiziell zu. Das Lobbyregister sollte danach auf gesetzlicher Grundlage fußen und Akteur:innen müssten ihre Auftraggeber:innen angeben. Nicht jedoch sollte auch die Interessenvertretung gegenüber der Bundesrgierung, sondern allein gegenüber dem Bundestag erfasst sein.

Olaf-Scholz als zufälliger Treiber Einen Tag, nachdem der Gesetzesentwurf offiziell vorgestellt wurde, sagte der damalige Vize-Kanzler und Finanzminister Olaf Scholz (SPD) während einer Befragung im Bundestag zum Cum-Ex-Skandal, er persönlich glaube, „dass das, was wir im Bereich der Regelungen zum Lobbyregister für Abgeordnete vornehmen, selbstverständlich in entsprechender Form für Regierungen auch gelten soll.“ Diese Aussage, die auch der Haltung der Regierungschefin Angela Merkel zuwiderlief nötigte die CDU/CSU dazu, ihre Haltung, die Transparenzregeln nur gegenüber dem Bundestag gelten zu lassen, aufzugeben: Nur einen Tag später wandte sich die Unionsfraktion mir der Mitteilung an die Presse: „Wir schaffen ein Lobbyregister für Bundestag und Bundesregierung“ fiel der Kompromiss: Die Ministerien werden bis zur Ebene der Unterabteilungsleiter:innen (zwei Ebenen unterhalb der Staatssekretär:innen) einbezogen.

Exekutiver Fußabdruck Neben anderen Themen war der brisanteste Streit zwischen den Koalitionsfraktionen die Frage nach der Einführung einer legislativen Fußspur (bei der GroKo „exekutiver Fußabdruck“ genannt): die SPD wollten diesen als Teil des Lobbyregistergesetzes beschließen, die Unionsfraktion, Kanzleramt und Innenministerium lehnten dies ab.

Maskenaffäre Immer wieder schwelte Streit und immer wieder titelten Schlagzeilen die Tageszeitungen, die ein mögliches Aus der Verhandlungen über das Register in Frage stellten. , die im Februar 2021 publik wurde. Am 2. März, eine Woche nach Beginn des Maskenskandals, verkündete die Tagesschau: „Union und SPD einigen sich auf Lobbyregister.“

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