Lobbyregister USA

In den USA gibt es seit 1995 ein verpflichtendes Lobbyregister. Das amerikanische Lobbyregister wurde mit dem Lobbying Disclosure Act (LDA) 1995 unter Bill Clinton eingeführt. 2007 ergänzte und verschärfte der Gesetzgeber die Regelungen mit dem Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA). Die amerikanische Gesetzgebung ist in vielen Punkten sehr weitreichend und kann somit zur Transparenz bei Lobbyarbeit beitragen. Dennoch verdeutlichen die Fallbeispiele, dass es Möglichkeiten gibt, die Regularien zu umgehen und diese auch zunehmend genutzt werden.

Geschichte des Amerikanischen Lobbyregisters

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Bereits seit Ende des 19. Jahrhunderts gibt es in den USA Versuche, die interessengeleite Beeinflussung der demokratischen Institutionen zu beschränken oder besser zu regulieren. Die ersten umfassenden und systematischen Gesetze wurden 1938 (Foreign Agents Registration Act of 1938) und 1946 (The Federal Regulation of Lobbying Act of 1946) verabschiedet. Auf Grund ungenauer Definitionen und zahlreicher Schlupflöcher blieb die Wirkung jedoch sehr begrenzt und die Gesetze wurden schnell reformbedürftig. Nach zahlreichen fehlgeschlagenen Versuchen einer Neugestaltung wurde 1995 der Lobbying Disclosure Act (LDA) verabschiedet, der zum 1. Januar 1996 in Kraft trat und die meisten vorherigen Werke ersetzte. Er war auch eine Reaktion auf zahlreiche Skandale, darunter der 'Wedtech scandal', in den mehrere Kongressabgeordnete verwickelt waren. Seitdem wurde der LDA mehrmals überarbeitet. Als bisher letzte Veränderung wurde 2007 der Honest Leadership and Open Government Act verabschiedet, welcher einige Bestimmungen des LDA präzisiert und die drohenden Strafen deutlich verschärft hat.

Definitionen innerhalb des amerikanischen Lobbyregisters

Bereits durch den LDA von 1995 wurden diverse Begrifflichkeiten definiert, so dass diese als juristische Handlungsgrundlage dienen. Der HLOGA ergänzt bzw. modifiziert einige Definitionen, verweist aber an vielen Stellen auf die Definitionen des LDA. Die grundlegenden Definitionen durch die Gesetze sind im Folgende aufgeführt:

Lobbyist

1. Als Lobbyist ist jede, in irgendeiner Form bezahlte oder entschädigte (mindestens 2,500 USD in drei Monaten) Person definiert, welche mehr als einmal versucht Gesetze zu beeinflussen bzw.
2. deren Lobbyaktivität mehr als 20 Prozent ihrer Arbeitszeit in einem Zeitraum von drei Monaten umfasst oder
3. der Arbeitgeber mehr als 5,000 USD innerhalb von 6 Monaten bezahlt, um Lobbyarbeit zu ermöglichen.

Ein zusätzliches Kriterium: Wenn eine Organisation eigene Lobbyisten beschäftigt, zählen diese als registrierungspflichtige Lobbyisten, falls die Organisation innerhalb von 6 Monaten insgesamt mindestens 20,500 USD für entsprechende Arbeitnehmer bezahlt.

Lobbyismus

Nicht nur der direkte Kontakt zwischen Lobbyisten und Entscheidungsträgern, sondern auch Vorbereitungen, Planungen, Recherchearbeiten oder sonstige Hintergrundarbeiten die dem aktiven Lobby-Kontakten dienen, werden als Lobbyismus („Lobbying activities“) definiert.

Lobbykontakt

Als Lobbykontakt wird im LDA jeder schriftliche oder mündliche Kontakt zu einem Entscheidungsträger der Legislativen oder der Exekutiven bezeichnet, der darauf ausgerichtet ist:

1. Gesetze auf Bundesebene zu modifizieren, formulieren oder zu ergänzen (gleiches gilt für Gesetzgebungsvorschläge),
2. Regeln oder Anordnungen der Exekutiven sowie politische Programme oder Positionen der Regierung der USA zu formulieren, zu modifizieren oder zu erweitern,
3. politische Programme auf Bundesebene auszuführen oder administrativ zu leiten (das beinhaltet Verhandlungen, Unterstützungen, oder die administrative Leitung bei Verträgen, Subventionen, Krediten, Genehmigungen, Lizenzen),
4. die Nominierung oder Bereitstellung von Personen, für Positionen die dem Senat unterstellt sind, durchzuführen.

Der LDA listet zu dem 19 Ausnahmen, die für eine Definition als Lobbykontakt berücksichtigt werden müssen. So ist beispielsweise Grassroots-Lobbying, das Bürger dazu aufruft Politiker zu einem bestimmten Thema zu kontaktieren, von der Registrierungspflicht ausgenommen.

Registrierung von Lobbyaktivitäten

Angestellte sowie Firmen die der Definition nach Lobbyaktivitäten betreiben, müssen sich innerhalb von 45 Tagen nach dem erstem Lobbykontakt beim „Clerk of the House“ und „Secretary of the Senate“ anmelden. Eine Registrierung beinhaltet:

• vollständige Kontaktdaten der registrierten Organisation und eine allgemeine Beschreibung der Geschäfte und Aktivitäten,

• vollständige Kontaktdaten der registrierten Klienten sowie eine allgemeine Beschreibung der Geschäfte und Aktivitäten, sollten diese der eigenen Beschreibung nicht entsprechen,

• generelle Beschreibung der Themen, die durch Lobbyarbeit beeinflusst werden, sowie spezifische Angaben zu den Praktiken der Lobbyarbeit und den genauen Themen,

• Angaben zu jedem Arbeitnehmer, der dazu angestellt ist, Lobbyarbeit zu betreiben,

• Angaben zu allen Organisationen, die die Arbeit der registrierten Organisation mit mehr als 5000 USD innerhalb von drei Monaten unterstützen,

• die Identität von jeder externen Rechtspersönlichkeit, die die Arbeit der registrierten Organisation, direkt oder indirekt beeinflusst oder in einer Verbindung mit dem Klienten steht, um Einfluss auf die Aktivitäten zu nehmen.

• Seit 2019: Angaben dazu, ob Lobbyist:innen in der Vergangenheit auf Grund bestimmter Straftaten verurteilt wurden

Eine Registrierung verpflichtet zudem zu Quartalsberichten ("Quarterly Reports") über Lobbyaktivitäten. Diese Berichte enthalten:

1. Alle Anliegen und – bis zu den Grenzen des Umsetzbaren – eine Liste mit den Aktenzeichen der beeinflussten Gesetze sowie „references to the executive branch action“.
2. Eine Liste darüber welche Behörde bzw. Kongresskammer kontaktiert wurde,
3. eine Schätzung der Einnahmen und Ausgaben und
4. eine Offenlegung, falls ein Staat oder eine lokale Regierung als Auftraggeber tätig war.

Registrierungspflicht und Sanktionen

Das Secretary of the Senate und das Cleark of the House sind verantwortlich für die Überwachung bzw. die Umsetzung des LDA und des HLOGA. Bei Verstößen gibt es zunächst eine schriftliche Kontaktaufnahme. Die kontaktierte Lobbyfirma bzw. der Lobbyist hat daraufhin 60 Tage Zeit zu reagieren und die fehlenden Informationen nachzureichen. Sollte in diesem Zeitraum keine Reaktion auf die Anfrage folgen, wird der United States Attorney’s Office for the District of Columbia damit beauftragt ein Untersuchung einzuleiten. Bei bewussten Verstößen kann es zu zivilen Strafen von bis zu 200.000 USD kommen und einer Gefängnisstrafe von bis zu fünf Jahren. Die Gerichtsverhandlungen werden dabei von Zivilgerichten durchgeführt, so dass die Schuld an Hand der vorliegenden Beweise erwiesen werden muss.

Dokumentation der Angaben aus dem Lobbyregister

Die von den Lobbyisten gegenüber der Senats-/Repräsentantenhausverwaltung gemachten Angaben sind von diesen offen zu legen, laut Gesetz "in a searchable, sortable, and downloadable manner, to the extent technically practicable" (HLOGA, Section 209). Die Daten werden auf der Homepage des Senats und auf der Lobbying Disclosure Webseite des Repräsentantenhauses veröffentlicht. So können die Zilvilgeselschaft und unabhängige Organisationen kritisch prüfen, wer versucht, auf wen Einfluss zu nehmen - und wie viel Geld dabei zum Einsatz kommt.

Allerdings werden die veröffentlichten Daten von NGOs noch ausgewertet und aufbereitet, um die Dokumentation der Daten übersichtlicher zu gestalten. Zu nennen ist hier insbesondere das Center for Responsive Politics, das auf seiner Seite opensecrets.org die Daten bündelt, graphisch darstellt und mit weiteren Informationen z.B. über Seitenwechsel verknüpft. Die Summen, welche für Lobbyismus ausgegeben werden sind beeindruckend. 2010 wurden, dem Center for Responsive Politics zufolge, in den USA, 3,5 Milliarden US$ für Lobbying ausgegeben. 12 999 Lobbyisten waren registriert. Allein die US Chamber of Commerce, investierte 2010 über 132 Millionen $ in Lobbyaktivitäten.

Kritik und Fallbeispiele

Es ist festzuhalten, dass das amerikanische Lobbyregister als Vorbild für Lobbyregister auf Bundes- und EU- Ebene fungieren kann. Es trägt dazu bei Lobbyismus transparenter zu gestalten und somit die demokratisch-gesellschaftliche Kontrolle des Gesetzgebungsprozesses zu erhöhen. Dennoch zeigen sich in der Gesetzgebung zum amerikanischen Lobbyregister einige Beispiele, die verdeutlichen, wie auch hier die Registrierungspflicht umgangen werden kann.

Ein Hauptkritikpunkt ist die mangelhafte Sanktionierung von Verstößen gegen Regularien des Lobbyregisters. Bei Missachtung des Gesetzes verweist die Senatsverwaltung zwar die entdeckten Fälle an das Justizministerium, dieses zeigt bisher aber wenig Eifer gegen Verstöße vorzugehen. Exemplarisch sei hier Senator Christopher Dodd (Connecticut, Demokrat) zitiert:

„[s]ince 2003, the Office of Public Records has referred over 2,000 cases to the Department of Justice, and nothing’s been heard from them again.“

Auch die veröffentlichungspflichtigen Daten müssten noch umfangreicher und detaillierter sein, um eine vollständige Transparenz zu erreichen. So erfasst das Gesetz keine indirekte Lobbyarbeit, also z.B. wenn ein Verband seine Mitglieder auffordert, als Privatperson Politiker mit Protest-Briefen und Mails zu kontaktieren. Das gleiche gilt für Lobbyarbeit, welche auf die 'öffentliche Meinung' zielt, um über diesen Umweg Politik zu beeinflussen. Nicht erfasst wird auch gezielte Lobbyarbeit zur Erlangung staatlicher Aufträge.

„Stealth Coalition“

Die sogenannten „heimlichen Koalitionen“ bedeuten einen Zusammenschluss von mehreren Akteuren zu einem bestimmten Thema. Dabei vertritt ein registrierter Akteur die Interessen der gesamten Koalition, muss die weiteren Koalitionspartner aber nur dann registrierungspflichtig Melden, sollten diese mehr als 5.000 USD zur Finanzierung beitragen oder aber an der Planung und Kontrolle der Lobbyaktivität aktiv beteiligt sein. Die Akteure der „stealth coalition“ sind also häufig nicht im Lobbyregister zu finden, so dass hiermit eine legale Möglichkeit besteht, Lobbyaktivitäten zu betreiben ohne dabei registrierungspflichtig zu werden.

Zusammenspiel von Lobby- und Kampagnen-Finanzierung

Viele Lobbyisten wirken nicht direkt bei den Kampagnen mit, sind aber an den Kampagnen-Finanzierungen mit Spenden beteiligt. Einer Public Citizen Studie zu folge sind zwischen 1998 und 2005 ein viertel der Lobbyisten mit Spenden von mehr als 200 USD an einzelne Kongressabgeordnete oder an Wahlkampf-Komitees registriert worden. Außerdem zeigt die Studie, dass nur 6 Prozent der registrierten Lobbyisten verantwortlich ist für 83 Prozent der gesamten Kampagnen-Finanzierung die durch Lobbyisten getätigt wurde. Die Ausgaben für Kampagnen-Finanzierung durch Lobbyisten, stiegen dabei deutlich an. Für den Wahleinkampf 2000 beliefen sich die Spenden noch auf 17.8 Millionen USD. Vier Jahre später hatte sich die Summe mit 33.9 Millionen USD nahezu verdoppelt.

„Bundled Contribution“

Unter diese Kategorie fallen Summen, die Einzelpersonen oder Organisationen sammeln und dann gebündelt nutzen und registrieren. Die einzelnen Summen hinter den „Bundled Contribution“ sind dabei teilweise deutlich höher als die Summen die bei „direkter Einflussnahme“ bereits gemeldet werden müssten. Die Intention der Lobbyisten ist es, dass der Empfänger der Spenden bei ihnen in der Schuld steht. Die Geldgeber hinter den „bundled Contribution“ müssen zwar durch den Empfänger bei der Federal Election Commission gemeldet werden. Dies gilt aber erst ab einer Summe von 15.000 USD durch einem registrierten Lobbyisten und für den Fall, dass mindestens zweimal gespendet wurde.

Fragwürdiger Rückgang der Registrierungen und der Gesamtausgaben für Lobbyarbeit

Im Laufe der letzten Jahre zeigt sich sowohl ein Rückgang bei den Gesamtausgaben für Lobbyarbeit als auch bei der Anzahl registrierter Lobbyisten. Wurden 2010 noch 3.55 Mrd. USD für Lobbyarbeit ausgegeben, waren es 2014 noch 3.23 Mrd. USD. Die Anzahl der registrierten Lobbyisten reduzierte sich von 12,954 für 2010 auf 11,781 für 2014. Für den Zeitraum von 2007 bis 2012 ergibt sich dabei ein Rückgang der Gesamtausgaben von 6 Prozent, wobei die Anzahl der registrierten Lobbyisten sogar um 25 Prozent gesunken sind.

Die Rückläufigkeit von registrieren Lobbyisten sowie der Gesamtausgaben für Lobbyaktivitäten, wirft die Frage auf, ob tatsächliche weniger Lobbyarbeit geleistet wird oder ob es regulatorische Veränderungen gab, die lediglich Auswirkungen auf die Registrierungspflicht hatten?

Die Daten aus dem Lobbyregister weisen dabei einige Auffälligkeit auf, durch die sich die Problematik verdeutlichen lässt. Auffällig ist beispielsweise, dass viele Lobbyisten, die aus dem Lobbyregister gestrichen wurden, weiterhin für die gleichen Arbeitgeber tätig waren und die Arbeitgeber zudem ähnliche Beträge für Lobbyarbeit angaben. 46 Prozent der Lobbyisten die 2011 registriert waren, sich aber für 2012 nicht mehr registrierten, hatten weiterhin eine Anstellung bei dem selben Arbeitgeber.

An Hand der Daten wird also zum einen deutlich, dass nicht mehr registrierte Lobbyisten häufig weiterhin für den selben Arbeitgeber tätig sind und das zum anderen die Zahl der registrierten Lobbyisten viel stärker gesunken ist, als die Gesamtausgaben für Lobbyismus. Es liegt also nahe, dass die Lobbyarbeit in einem ähnlichem Umfang betrieben wird, die Personen, die diese Arbeit ausführen aber nicht mehr im selben Umfang registriert werden. Dies würde bedeuten, dass der Einfluss auf die Politik zwar weiterhin stattfindet aber nicht mehr nachvollziehbar ist, welcher Lobbyist sich mit welchem Politiker trifft und zu welches Thema dabei Einfluss genommen werden soll.

Weiterführende Informationen

• Opensecrets.org, Webseite des Center for Responsive Politics
• Lobbying Disclosure Webseite des Repräsentantenhauses
• Lobbying Disclosure Webseite des US Senats
• Robins, Rand (2010) "Why the Honest Leadership and Open Government Act of 2007 Falls Short, and How It Could Be Improved". Legislation and Policy Brief: Vol. 2: Iss. 2, Article 4

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