Infrastrukturgesellschaft Verkehr

Die Bundesregierung plant in Abstimmung mit den Bundesländern die Gründung einer privatrechtlichen Infrastrukturgesellschaft für die Finanzierung, den Bau und den Betrieb von Bundesfernstraßen (im Wesentlichen BundesautobahnenAutobahnen und andere Bundesfernstraßen (InfrGG).

Konzeption und Entwicklung Stand des Vorhabens

In einer Pressemitteilung vom 14. Oktober 2016 zur „Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs von Bund und Ländern am 14. Oktober in Berlin - Beschluss“ wird das Projekt vage wie folgt beschrieben:

„Reform der Bundesauftragsverwaltung mit Fokus auf Bundesautobahnen und Übernahme in die Bundesverwaltung (übrige Bundesfernstraßen opt out). Es soll eine unter staatlicher Regelung stehende privatrechtlich organisierte Infrastrukturgesellschaft Verkehr eingesetzt und das unveräußerliche Eigentum des Bundes an Autobahnen und Straßen im Grundgesetz festgeschrieben werden. Dazu entsprechende Ermächtigungen in Art. 90 GG. Eckpunkte für die Ausgestaltung sind festzulegen (u.a. Zeitplan, Regelungen in der Übergangsphase, Übergang von Personal-, Pensions- und Sachmitteln). Dabei sollen die Interessen der Beschäftigten hinsichtlich Status, Arbeitsplatz und Arbeitsort beachtet werden. Die Personalvertretungen werden eingebunden.“

Laut dem inzwischen vorliegenden Referenten-Entwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes (Referenten-Entwurf) wird die Gesellschaft keine Anstalt öffentlichen Rechts sein, sondern eine Gesellschaft privaten Rechts, wobei offen bleibt, ob das Eigentum an der Gesellschaft eindeutig öffentlich zugeordnet bleibt. Nach Informationen des Spiegel sieht das Projekt die Option vor, bis zu 49,9 % der Gesellschaft an private Investoren - insbesondere aus der Banken- und Versicherungsbranche - zu veräußern. Finanzinstiute wie Allianz und AXA versprächen Milliardeninvestitionen in das Autobahnnetz und erwarteten im Gegenzug stabile Renditen, die letztlich die Nutzer der Infrastruktur bezahlen müssen. In Frankreich, wo 2006 große Teile der Autobahnen auf Private übertragen wurden, liegen die Renditen der Konzessionäre bei 20 bis 24 Prozent.

Gegen die von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble und anderen CDU-Politikern geforderte Beteiligung privater Inverstoren wendet sich die SPD. "Die Pläne von Herrn Schäuble werden in dieser Form nicht Realität werden, da er dafür keine Mehrheit im Bundestag hat", sagte SPD-Fraktionsvize Sören Bartol. Es gehe um bessere Steuerung bei den Investitionen des Bundes in die Infrastruktur und nicht um das Verscherbeln der Bundesstraßen an private Investoren. Die neue Gesellschaft werde es nur zusammen mit der Privatisierungsbremse im Grundgesetz geben. Im Referentenentwurf der Bundesregierung heißt es hierzu: „Der Bund ist Eigentümer der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs. Das Eigentum ist unveräußerlich.“ Entscheidend ist jedoch nicht das zivilrechtliche, sondern das wirtschaftliche Eigentum: Der Eigentümer kann einem Dritten (zum Beispiel der künftigen Autobahn-AG bzw. Autobahn-GmbH) die Nutzungsrechte übertragen und die Anteile an der betreffenden Gesellschaft an Private verkaufen. So könnten die rein rechtlich im Eigentum des Bundes verbleibenden Autobahnen faktisch privatisiert werden. Ein Kurzgutachten im Auftrag des Artikel 13 des „Entwurfs eines Gesetzes zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften“ (Stand: 13.12.2016) sieht ein Gesetz zur Errichtung einer „Infrastrukturgesellschaft für Autobahnen und andere Bundesfernstraßen“ (InfrGG) vor, der die Planung, der Bau, der Betrieb, die Erhaltung, die Finanzierung und die vermögensmäßige Verwaltung von Bundesautobahnen übertragen wird.. Die Gesellschaft privaten Rechts, die im unveräußerlichen Eigentum des Bundes stehen soll, wird zunächst in der Rechtsform einer GmbH gegründet. Nach der erfolgten Gründung der GmbH weist der Bund der Gesellschaft die Finanzmittel für die Erbringung der Aufgaben zu, die notwendig sind, um den Betriebsbeginn der Gesellschaft zum 1. Januar 2021 sicherzustellen. Vier Jahre nach Betriebsbeginn der Gesellschaft wird der Bund die Rechtsform der Gesellschaft evaluieren und überprüfen.

Der Zuständigkeitsbereich des Fernstraßen-Bundesamtes wird auf Straßen in bundeseigener Verwaltung begrenzt. Die Projektmanagementgesellschaft Deges, die Verkehrsinfrastruktur-Finanzierungsgesellschaft und Toll Collect sollen in der neuen Autobahngesellschaft aufgehen oder einbezogen werden.

Streitpunkt Privatisierung

Die Bundesregierung hat sich erst am 23. Dezember 2016 in Gesprächen auf Ministerebene darauf geeinigt, die umstrittene Privatisierung der Infrastrukturgesellschaft per Gesetz zu unterbinden. In § 1 Abs. 2 InfrGG heißt es jetzt: „Die Gesellschaft steht im unveräußerlichen Eigentum des Bundes“. Die Privatisierung war vor allem von der Expertenkommission zur Stärkung von Investitionen in Deutschland („Fratzscher Kommission“) und Bundesfinanzminister Schäuble (CDU) favorisiert worden. Zu den Gegnern einer Privatisierung gehörten Bundeswirtschaftsminister Gabriel (SPD) und Bundesverkehrsminister Dobrindt (CSU) sowie eine Mehrheit der Bundesländer. Auch Politiker der Grünen und der Linken hatten sich gegen eine Privatisierung ausgesprochen. Im Referentenentwurf vom 14. November 2016 hatte es noch - in eckige Klammern gesetzt - geheißen: „Die Mehrheit der Anteile an dieser Gesellschaft verbleibt beim Bund“ mit dem Hinweis: „str.“, also strittig.

Nach einem Bericht von Spiegel online bezweifelt der Bundesrechnungshof aus den folgenden Gründen, dass der vorliegende Gesetzesentwurf eine Privatisierung wirklich ausschließt:

• Rechtsform: Die Autobahn-Gesellschaft wird zwar zunächst als GmbH gegründet und nicht als AG. Allerdings soll der Bund nach vier Jahren die Rechtsform evaluieren. Das Bundesverkehrsministerium könnte dann ohne Beteiligung des Parlamentes entscheiden, die GmbH in eine AG umzuwandeln. Die Gründung einer sogenannten Anstalt des öffentlichen Rechts sei dann ausgeschlossen.
• Kreditaufnahme: Der Bundesrechnungshof warnt, dass der vorliegende Gesetzentwurf die Kreditfähigkeit der neuen Gesellschaft nicht einschränkt. Theoretisch könnte sie sich dann so hoch verschulden, wie Investoren bereit sind, ihr Geld zu leihen.
• Privatisierung von Teilaufgaben: Auch staatliche Unternehmen können sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben Dritter bedienen - also etwa privaten Unternehmen. In der Gesetzesbegründung heißt es zwar, diese sogenannte funktionale Privatisierung werde nicht angestrebt. Der Bundesrechnungshof weist allerdings darauf hin, dies bedeute auch, dass sie nicht ausgeschlossen sei. Über die Privatisierung von Teilaufgaben könnte das staatliche Monopol auf Private übergehen.

Auch ein Kurzgutachten im Auftrag baden-württembergischen Verkehsministeriums kommt zu dem Schluss, dass eine sukzessive Privatisierung des Autobahnverkehrs nur durch ein klares Verbot im Grundgesetz verhindert werden könne.9]Am 8. Dezember 2016 soll die Reform ins Kabinett eingebracht Auch wollen die Gutachter ausschließen, dass die staatliche Gesellschaft Bau und Betrieb von Autobahn-Teilnetzen - über Public Private Partnerships - an Privatinverstoren vergeben kann. Diese seien eindeutig unwirtschaftlich und müssten verfassungsrechtlich ausgeschlossen werden.

Mitwirkung der Finanzwirtschaft bei der Konzeptgestaltung

Die Versicherungskonzerne Allianz und ERGO hatten sich schon früh für Investitionen in deutsche Autobahnen ausgesprochen und erhofften sich dabei eine hohe Rendite.10 Markus Faulhaber, Chef der Allianz Lebensversicherung, erklärte zu den Renditevorstellungen: "Wenn wir Eigenkapital einsetzen, erwarten wir schon etwa sieben Prozent, bei riskanteren Investments auch mehr“.11 Die Deutsche Bank warb damit, dass sie im Bereich Public Private Partnership (PPP) bereits Erfahrung in anderen europäischen Ländern gesammelt habe.12

Das Konzept einer Privatisierung der deutschen Autobahnen über eine Public Private Partnership (PPP), die Banken und Versicherungen Kaptitalanlagen zu garantierten Renditen erlauben würde, ist von der Expertenkommission zur Stärkung von Investitionen in Deutschland („Fratzscher Kommission“) entwickelt worden.1314 Zu den Mitgliedern der Kommission wurden neben Repräsentanten mehrerer Wirtschaftsverbände die folgenden hochrangigen aktuellen und ehemaligen Mitarbeiter von Deutsche Bank, Allianz und ERGO ernannt, die ihr Interesse an renditeträchtigen Kapitalanlagemöglichkeiten besonders deutlich geäußert hatten:

• Jürgen Fitschen
  • Deutsche Bank, ehem. Co-Vorstandsvorsitzender, betreut weiterhin Firmenkunden
  • Bundesverband Deutscher Banken, ehem. Präsident
  • European Banking Association, ehem. Mitglied des Board
  • House of Finance, Mitglied des Kuratoriums
• Helga Jung, Mitglied des Vorstand der Allianz SE
• Thomas Mayer
  • Deutsche Bank, ehem. Chefvolkswirt
  • Think tank Flossbach von Storch Research Institute, Gründungsdirektor
  • Friedrich August von Hayek-Stiftung für eine freie Gesellschaft, Mitglied des Kuratoriums
  • Prometheus, Mitglied des Kuratoriums
  • Center for Financial Studies, Senior Fellow
• Torsten Oletzky
  • ERGO Versicherungsgruppe, ehem. Vorstandsvorsitzender
  • Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV), ehem. Mitglied des Präsidiums

Quelle für die Verbindungen der genannten Mitglieder der Kommission: Webseiten der genannten Organisationen (Stand: November 2016)

Die Kommission kam zum Ergebnis, dass die geplante Infrastrukturgesellschaft zumindest mehrheitlich in öffentlicher Hand sein und über eine eigene Kreditaufnahmekapazität ohne staatliche Garantie verfügen soll (Bericht der Kommission, S. 6 f.). Auf dieser Grundlage beruht der Referentenentwurf zur Infrastrukturgesellschaft. Die in der Kommission vertretenen Gewerkschaften (IG Metall, ver.di, IG BCE, IG Bau und DGB) vertraten in ihrer abweichenden Position die Auffassung, dass die Gesellschaft vollständig im Besitz des Bundes bleiben müsse. Privates Kapital könne sich als Fremdkapital über den Erwerb von Anleihen und Wertpapieren an der Finanzierung der Verkehrsinfrastrukturen beteiligen (Bericht der Kommission, S. 15).

Der Entwurf des Bundesfinanzministeriums (Stand: 19.10.2016) sah die Option vor, bis zu 49,9 % der Gesellschaft an private Investoren zu veräußern. Nach Auffassung von „Spiegel online“ käme das der Banken- und Versicherungsbranche entgegen, die händeringend langfristige Anlageformen suchten. Bundesfinanzminister Schäuble (CDU) konnte sich mit diesem Vorschlag nicht durchsetzen. Aufgrund des politischen Widerstands gegen eine gesetzlich abgesicherte Privatisierung ist in den Entwurf des Gesetzes zur Errichtung einer Infrastrukturgesellschaft dann außerdem die Bestimmung aufgenommen worden, dass die Gesellschaft im unveräußerlichen Eigentum des Bundes stehen soll. Der Eigentümer kann jedoch einem Dritten (zum Beispiel der künftigen Autobahn-AG bzw. Autobahn-GmbH) die Nutzungsrechte übertragen und die Anteile an der betreffenden Gesellschaft an Private verkaufen. So könnten die rein rechtlich im Eigentum des Bundes verbleibenden Autobahnen faktisch privatisiert werden. Ob die Garantie des Eigentums des Bundes ausreicht, um eine Privatisierung auch faktisch zu verhindern, ist insbesondere deshalb fraglich, weil in den Entwurf gleichzeitig ein Passus aufgenommen wurde, nach dem der Bund die Rechtsform der Gesellschaft evaluieren und überprüfen wird. Damit wäre die baldige Umwandlung in eine Aktiengesellschaft möglich.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie ist auch der Empfehlung der Kommission „Fratzscher Kommission“ nachgekommen, Möglichkeiten zu prüfen, wie mehr privates Kapital für öffentliche Infrastruktur insbesondere im kommunalen Bereich mobilisiert werden könnte. Hierzu wurde der Auftrag für ein Gutachten an PricewaterhouseCoopers vergeben, das in seinem Schlussbericht empfiehlt, mehrere ähnliche kommunale Investitonsprojekte zu bündeln und über eine Infrastrukturgesellschaft umzusetzen.15]

Kritik

Laura Valentukeviciute von Gemeingut in BürgerInnenhand vermutet, dass die Zentralisierung direkt in die Privatisierung des Autobahnbaus führe. Private Investoren könnten sich beteiligen, entweder direkt oder in einzelnen Autobahnprojekten. Beides werde richtig teuer, zudem die demokratische Kontrolle verloren gehe. Nach Auffassung des haushaltspolitischen Sprechers der Grünen, Sven-Christian Kindler, will Schäuble Banken und Versicherungen ein Milliardengeschenk machen.

Kritiker

Attac Deutschland, Gemeingut in BürgerInnenhand (GiB), Naturfreunde Deutschland, Verband der Straßenwärter (VdStra), Wassertisch Berlin, Bahnexpertengruppe Bürgerbahn statt Börsenbahn (BsB) und Ver.di zur haben sich zur Plattform gegen eine Bundesfernstraßengesellschaft zusammengeschlossen, die unter www.keine-fernstrassengesellschaft.de über ihre Aktivitäten informiert.

Weiterführende Informationen

Rechtliches Kurzgutachten zur geplanten Änderung des Art. 90 GG erstellt im Auftrag des Ministeriums für Verkehr Baden-Württemberg